在深圳当代艺术与城市规划展览馆内，展出的“大潮起珠江——广东改革开放40周年展览”里静静地摆放着一只枣红色的小木槌。33年前，随着这只被称为“新中国土地拍卖第一槌”的重重落下，新中国土地改革的大幕徐徐拉开。

    1987年9月，深圳率先在全国试行土地使用有偿出让，出让了一块5000多平方米土地的使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度从无偿、无期限、无流动变为有偿、有期限、有流动改革的序幕。同年11月，国务院批准深圳、广州等地进行土地使用制度改革试点；12月1日，深圳举行新中国第一场土地拍卖会，公开拍卖一宗8588平方米地块的50年使用权。

    正是在这场拍卖会上，这只后来被列为国家二级文物、重2.95公斤的樟木拍卖槌扮演了重要角色。而拍卖的参与者——时任深圳市规划国土局局长的拍卖官刘佳胜击槌的画面和时任深圳经济特区房地产（集团）股份有限公司总经理的骆锦星举牌的画面也同时被历史定格。业内现在习惯于把这只小木槌掀起的国有土地有偿出让改革称为“一次土改”，2012年开始的存量用地供应改革称为“二次土改”。相对于“一次土改”时，特区建设相当于在一张白纸上画图，“二次土改”着力于存量调整，提质增效，需要花费更多的功夫。但二者共同之处都在于，无论何时都不能舍弃敢为人先的魄力，敢闯敢试，争当示范。

    ●南方日报记者 李斌

    首吃螃蟹▶▷引深港高规格围观

    1986年至1987年，深圳和中央先后出台多项关于土地的政策法规。1987年10月中旬，“国家城市土地管理体制改革理论研讨会”在深圳召开，重点围绕土地有偿使用的理论依据、土地制度改革与现行法律政策的关系、土地市场的建立、城市土地与城市经济的关系、土地政策与土地管理等问题进行研讨。

    同年底，深圳市委、市政府决定举行一次土地拍卖。第一块土地举行“公开竞投”，标的是一宗8588平方米住宅土地50年的使用权，土地紧邻风景秀丽的深圳水库，编号H409—4。

    为了做好这件大事，刘佳胜专门去了香港一次，“看他们卖地，把他们卖地的词儿都记得烂熟”。由于一时找不到合适的拍卖槌，香港测量师学会时任会长刘绍钧和后来担任过香港特别行政区政府行政长官的梁振英接到求助后，特意定制了一只枣红色的樟木拍卖槌赠送给深圳。

    考虑到会有港商到场，刘佳胜向市领导请示后，新增了时任深圳市基建办综合处处长、会讲广东话的廖永鉴与他共同拍卖。“面对这样的场面，说不紧张是假的。”刘佳胜说，因为是新中国历史上第一次，且土地拍卖在当时实际是“违宪”的，所以他和廖永鉴都非常紧张，拍卖之前两个人不断把拍卖细节和可能出现的状况想了又想，还多次模拟拍卖。

    1987年12月1日下午4时30分，700多人的深圳会堂连过道上都站满了人，几十架照相机、摄像机和录音机都做好了准备。中共中央政治局委员李铁映、国务院外资领导小组副组长周建南、中国人民银行副行长刘鸿儒等领导以及来自全国17个城市的市长一起到了现场观察，香港方面则派出了一个由21人组成的“深圳第一次土地拍卖参观团”，一起亲眼见证这历史性的一刻——中国首次公开拍卖国有土地使用权。

    奠基土改▶▷首宗标的525万成交

    拍卖地块限定的底价是200万元，每口价5万元，深圳市政府还事先在报纸上刊登了《土地竞投公告》，拍卖前三天，就已经有44家企业领取了正式编号参加竞投，其中外资企业9家。拍卖双语进行，刘佳胜说一句普通话，廖永鉴就用粤语再说一次。

    “当时我们对拍卖的价格期望都不高，没想到200万起价，每次叫价5万元，才叫了7次，有人就不耐烦了，一下喊出了400万的价位。”刘佳胜说，出乎预料的情形一时让他兴奋得不知所措，但很快又镇定下来，运用拍卖技巧掀起了现场一次又一次的高潮。

    几个回合较量后，价格升到了520万元，这离骆锦星最初的预算530万元只有区区10万元的距离。作为深圳乃至中国房地产事业的开拓者之一，骆锦星在深房集团工作期间顶着“出卖领土主权”的帽子，引进香港资金和房地产规章制度，为早期特区建设筹集了大量资金。

    当骆锦星喊出“525万”后，没有人再竞价了。“525万一次，525万两次，525万三次。”刘佳胜一槌落定，“成交”！

    翌年4月，《中华人民共和国宪法》修改时增加了土地的使用权可以依照法律的规定转让的内容，国有土地使用权出让由此合法化。“这一修改也以国家根本大法的形式肯定了深圳土地管理体制改革的做法，为全面实行国有土地使用权有偿让渡提供了根本的法律依据和保障，深圳的‘第一槌’奠定了中国城市土地管理制度改革的基石。”刘佳胜说。

    改革不停▶▷攻坚存量土地空间

    “一锤定音”的土地制度变革，开启了深圳土地管理和开发利用的新路：

    1992年，深圳实施“统征”，率先在原特区内实现土地全部国有化和农民市民化。2004年，深圳又再次实施“统转”，在全域实现土地全部国有化，深圳成为全国第一个没有农村建制的城市。2013年底，深圳宝安区福永街道凤凰社区，首宗“农地”正式挂牌出让，工业用地的破冰……

    深圳有偿出让土地逐渐形成了常态，上世纪90年代，曾连续三年有偿出让土地收入超过了市财政收入，极大地支持了深圳经济特区建设。2020年上半年，深圳也成功出让25宗地块，总出让面积59.04万平米，成交总价367.45亿元。

    如今，业内习惯于将由深圳土地第一拍掀起的国有土地有偿出让改革命名为“一次土改”，而将深圳自2012年开始掀起的存量用地供应改革称之为“二次土改”。

    经历了早期通过“移山填海”创造城市发展空间后，城市可建设用地已经极其稀少，不得不转入了“提质增效”的发展方向。2012年，深圳存量土地供应首次超过新增土地供应，标志着深圳土地利用模式出现拐点，进入以存量土地供应为主的发展新阶段。

    而深圳在土地供应改革方面，也由早年的给钱就卖，演变成了设置诸多限制条件，只吸引符合城市高质量发展需要项目的供给侧结构性改革。只要是符合深圳发展的长远需要的好项目，地价可以优惠至极低的程度。在住宅用地供应领域，则出现了约束条件众多的“双限双竞”“双限单竞”(限房价、限人才房售价、竞地价、竞无偿移交的只租不售的人才住房面积等)方式招拍挂。

    2016年起，深圳启动“拓展空间、保障发展”十大专项行动启动，旨在释放空间和在空间高效利用上攻坚突破，对存量土地空间进行提质增效。在这场新造地运动里，深圳向存量土地要空间，打出了一套“组合拳”，形成了包括土地整备、城市更新、综合整治、违建处置、闲置用地处置等在内的“工具箱”，为国土空间提质增效提供了有效解决方案。

    目前，深圳总共盘活存量建设用地约80平方公里，为符合深圳产业发展方向和高质量发展需求的重大项目提供了优质发展空间，进一步强化了城市功能，优化了营商环境，升级了产业结构，提升了人居环境，蓄积了发展后劲。

    今年8月，国家自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，扩大了深圳多项土地管理权限，涉及国土空间规划、空间用途管制、土地利用、耕地占补平衡、全民所有自然资源资产有关试点、不动产登记、土地只征不转以及深圳深化自然资源领域改革探索等九个方面，将进一步助力深圳提升自然资源要素市场化配置程度和效率，激发市场活力和创造力，将为深圳未来发展提供更为强力的支持。

    本文部分内容摘自《深圳规划国土档案补缺及口述史料汇编》

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