重磅消息！《南京市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》已正式印发，同时南京市规划和自然资源局发布相关政策解读，本办法自2021年9月1日起施行。

值得注意的是，该《管理办法》是南京市第一个经市政府同意印发的土地二级市场文件，以前有关土地二级市场管理的文件均是由国土部门或其下属单位下发，覆盖范围小、效力低。

此次《管理办法》出台后，将会促进我市土地二级市场运行更规范、交易规则更完善、交易程序更科学、服务监管更健全，有助于促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提高节约集约用地水平。对于促进我市土地一二级市场协调发展、加快建立城乡统一的国有建设用地市场、加快推动经济高质量发展具有重要意义。

此次政策重点：

《管理办法》明确规定，以出让方式取得土地使用权，转让房地产时，应按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，应完成开发投资总额的25%以上。

《管理办法》中列出了7种不得进入土地二级市场交易的情形，其中因企业自身原因被认定为闲置土地尚未处置完毕的，不得进入土地二级市场。

未经批准擅自改变土地用途或地上房屋使用功能的，应按规定申报缴纳土地增值收益金，然后再进入土地二级市场交易。

政策原文：

南京市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法

第一章 总则

第一条 为进一步规范完善我市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理，根据《民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）和《省政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（苏政办发〔2020〕56号）等规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称的国有建设用地使用权（以下简称土地使用权）转让、出租、抵押二级市场(以下简称土地二级市场)交易是指土地使用权人将依法取得的土地使用权进行转让、出租、抵押的交易行为，包括土地使用权交易以及土地使用权连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。

第三条 土地二级市场交易应遵循依法依规、诚实守信、平等自愿的原则，并接受政府相关主管部门的监督监管。对违反有关法律法规或不符合土地使用权出让合同、租赁合同、划拨决定书等用地批准文件约定的土地，不予办理交易、登记等手续。

第四条 市规划和自然资源局负责全市土地二级市场的建设、管理和监督。市房产、税务、发改、市场监管、国资、地方金融监管、人行南京分行营管部等相关主管部门在各自职责范围内开展工作。

市土地矿产市场管理中心作为市级土地交易管理机构，负责全市土地二级市场业务指导、培训、规则起草等工作，具体承担主城六区土地二级市场交易管理工作。江宁、浦口、六合、溧水、高淳的土地交易管理机构由市规划和自然资源局明确。

第五条 建立土地使用权“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程，交易双方可通过土地二级市场交易平台发布和获取市场信息。交易双方可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易，达成一致后签订统一制式的土地使用权交易合同。

第二章 交易条件

第六条 进入土地二级市场交易的土地使用权应取得不动产权属证书，并符合法律、法规规定及土地使用权出让合同、租赁合同、划拨决定书等用地批准文件约定的交易条件。

第七条 土地使用权交易涉及国有资产的，应符合国有资产交易监督管理有关规定。国有资产等主管部门进行国有资产处置时涉及划拨土地使用权转移的，应征求规划和自然资源部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。

第八条 加强涉地司法处置工作衔接，建立健全执行联动机制。人民法院在处置土地使用权前应充分了解该土地的权利状况及出让合同、租赁合同、划拨决定书等用地批准文件约定的权利义务，规划和自然资源部门应配合人民法院调查工作，依法提供相关信息。

第九条 以出让方式取得土地使用权，转让房地产时，应按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，应完成开发投资总额的25%以上；属于成片开发土地的，应形成工业用地或者其他建设用地条件。

符合下列情形之一的，可认定已达到开发投资总额的25%以上：

（一）以净地方式受让土地的

1．工程建设已全部开工并已达到正负零；

2．工程建设虽部分开工，但地上在建工程所占土地面积不小于50%；

3．工程建设虽部分开工，但已完成的地上建筑面积不小于总建筑面积（不含地下）的三分之一。

（二）以毛地方式受让土地的，已完成房屋征收形成建设用地条件。

（三）具有资质的审计（评估）机构出具开发投资额度（不含土地出让金）已达到25%以上的审计（评估）报告。

第十条 土地使用权交易时，交易双方应充分了解土地所在区域详细规划情况、土地权利状况、交易税费、可能存在的风险等信息。规划资源、税务等相关主管部门应依法为交易双方提供相应的咨询服务。

第十一条 有下列情形之一的，土地使用权不得进入土地二级市场交易：

（一）未依法取得不动产权属证书的；

（二）土地权属有争议的；

（三）司法、行政机关依法裁定、决定、查封、查扣，或以其他形式限制土地使用权交易的；

（四）因企业自身原因被认定为闲置土地尚未处置完毕的；

（五）存在超容积率、超用地范围等违反土地使用权出让合同、租赁合同、划拨决定书等用地批准文件约定的行为，且未完善相关批准手续的；

（六）共有土地使用权及地上建筑物、其他附着物进行交易，未经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意的，共有人之间另有约定的除外；

（七）其他不符合交易条件的。

土地使用权人应依法依规并按照出让合同、租赁合同、划拨决定书等用地批准文件约定使用土地，不得擅自改变土地用途或地上房屋使用功能。土地使用权人未经批准擅自改变土地用途或地上房屋使用功能的，应按规定申报缴纳土地增值收益金，然后再进入土地二级市场交易，具体申报办法由市规划和自然资源局另行制定。

第三章 土地使用权转让

第十二条 土地使用权转让是指土地使用权买卖、交换、赠与、出资以及因司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等行为导致土地使用权发生的转移，包括土地使用权转让以及土地使用权连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并转让的情况。土地使用权转让，应书面签订土地使用权转让合同。

第十三条 以划拨方式取得的土地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，由交易双方申请转移登记，维持划拨方式；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让人依法办理土地出让手续，缴纳土地出让价款。

第十四条 以出让方式取得的土地使用权转让应符合法律法规和出让合同的约定。工业、科研用地使用权转让，新项目应符合土地所在园区产业发展要求。

第十五条 宗地一经确定，不得随意调整。确需分割转让的，应符合用地批准文件的约定和经批准的规划设计方案要求，经规划和自然资源部门同意后，按照法定程序办理。分割转让部分应具备独立分宗条件，转让时应明确交易双方各自用地范围内的土地用途和建筑规模等内容，作为规划审批、核实及建设用地复核的依据。涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在转让合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。

工业用地使用权在满足权利人自身需要后节余的部分，符合规划分割条件的，由各区政府（园区）牵头，经规划和自然资源部门明确分割部分的规划建设条件、工业主管部门明确产业准入和投入产出要求后，可分割转让给园区平台或经产业准入的项目。工业、科研用地内的配套用地不得分割转让。

第十六条 已经完成开发建设的项目，在符合用地批准文件约定的前提下，因房产转让导致部分土地使用权转让的，按共用宗处理。因房产转让导致整宗土地使用权转移的，应办理土地使用权转让手续。

第十七条 以作价出资（入股）方式取得的土地使用权转让，参照出让土地使用权转让有关规定，不再报经原批准土地使用权作价出资（入股）的机关批准；转让后，可保留作价出资（入股）方式，或直接变更为出让方式。

第十八条 以授权经营方式取得的土地使用权转让，土地使用权在使用年期内可依法在本集团公司直属企业、控股企业之间转让；向本集团公司以外的单位或个人转让，经依法批准后，参照划拨土地使用权办理转让手续。

第十九条 以租赁方式取得的土地使用权转让，参照出让土地使用权转让有关规定。转让后，由新承租人继续履行土地租赁合同义务，按时足额交纳租金。

第二十条 转让双方应当依法如实申报交易价格，不得虚假申报。交易价格比标定地价低20%以上的，经营性用地由政府委托储备机构优先购买，工业、科研用地由土地交易管理机构报经有批准权限的人民政府批准，或由政府委托地块所在的园区平台优先购买。

第四章 土地使用权出租

第二十一条 土地使用权及地上建筑物、其他附着物出租，出租期限超过六个月的，应在土地交易管理机构办理土地出租交易手续；出租期限不得超过土地使用权剩余年限，且最高不得超过20年。土地使用权出租，应书面签订土地使用权出租合同。

第二十二条 全部或部分土地使用权出租后，出让合同、划拨决定书等用地批准文件载明的权利、义务仍由原土地使用权人承担，涉及相关公共配套设施建设和使用要求应在土地使用权出租合同中明确。

第二十三条 土地使用权在出租期限内，因买卖、赠与或继承等原因发生土地使用权转移的，原出租合同对承租人和新的土地使用权人继续有效。

第二十四条 以租赁方式取得的土地使用权出租的，应征得规划和自然资源部门同意。承租人未经规划和自然资源部门同意转租的，规划和自然资源部门可以解除土地使用权租赁合同。

第二十五条 以划拨方式取得的土地使用权长期出租，或部分用于长期出租且可分割的，在符合规划的前提下，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。建立划拨土地使用权出租增值收益金申报制度，划拨土地使用权短期出租，或部分用于长期出租且不可分割的，出租人按规定申报出租土地增值收益金的，不再另行单独办理划拨土地使用权出租的批准手续。

第五章 土地使用权抵押

第二十六条 土地使用权可依法抵押。土地使用权抵押时，其地上建（构）筑物及其附着物随之抵押。土地使用权抵押，应书面签订土地使用权抵押合同。

第二十七条 以出让、作价出资或入股等方式取得的土地使用权，按照出让合同等用地批准文件约定进行开发建设的可以设定抵押权。

以租赁方式取得的土地使用权，土地使用权人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。

第二十八条 以划拨方式取得的土地使用权抵押的，应在土地使用权抵押合同中明确，抵押权实现时优先补交土地出让收入和相关税费。

第二十九条 企业、自然人等均可作为抵押权人申请以土地使用权办理土地使用权抵押。企业间可以依法取得的土地使用权及地上建筑物、其他附着物进行抵押担保，但企业之间订立的债权债务合同必须符合法律、法规的规定。

第三十条 营利性的养老、教育等社会领域机构可将有偿取得的土地使用权抵押融资。如抵押权实现，土地用途不得改变，原有经营活动应持续稳定进行，且不得损害利益相关人权益。

第三十一条 土地使用权可按照批准的规划方案约定独自使用范围设定抵押，但不得切割建筑物。无偿移交和公建配套设施用地不得单独设定抵押。抵押权实现时，具备独立分宗条件的，可办理分宗；不具备独立分宗条件的，按共用宗办理。出让合同等用地批准文件另有约定的，从其约定。

第三十二条 土地使用权及地上建筑物、其他附着物可以设定多个抵押权人，同时设定多个抵押权人时，应在土地抵押合同中载明抵押权的顺位。建立风险提示制度，当土地交易管理机构发现抵押价格明显异常时，应对交易双方进行风险提示。

第六章 服务与监管

第三十三条 建立南京市土地二级市场线上服务平台，为全市土地使用权转让、出租、抵押提供信息发布、公示、查询、咨询和线上交易等服务功能。制定规范统一的交易合同文本，保障权利人合法权益。

第三十四条 建立土地二级市场交易与不动产登记信息共享机制，实行“交易 登记”并联办理，提供一次告知、一窗受理、一站办结的一体化服务。

第三十五条 在交易场所汇集交易、登记、银行、税务、公证等相关部门或机构的办事窗口，为交易各方提供一站式服务。

第三十六条 发挥土地交易机构人员的专业优势，为用地单位提供法律、政策咨询服务。培育和规范中介组织，发挥社会中介组织在土地二级市场交易活动中的桥梁作用，为交易提供咨询、估价、经纪等服务，加强对中介机构的指导和监管，引导其诚信经营。

第三十七条 健全土地二级市场动态监测监管制度，完善监测监管信息系统。严格落实公示地价体系，定期更新和发布基准地价或标定地价，定期分析土地二级市场运行状况，防止交易价格异常波动。

第三十八条 建立土地一、二级市场联动机制，加强一级市场土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，切实维护土地市场健康平稳运行。

第七章 附则

第三十九条 本市行政区域范围内国有建设用地使用权转让、出租、抵押交易，适用本办法。江北新区可参照执行。集体建设用地使用权转让、出租、抵押管理办法另行制定。

第四十条 因国有建设用地使用权转让、出租、抵押等引起的经济纠纷，按《民法典》、土地管理、城市房地产管理等有关法律、法规的规定处理。

第四十一条 本办法自2021年9月1日起施行。

（图片来源：南京市规划和自然资源局）