作者：关不羽

说起来也很有意思，我第一次去杭州居然是坐飞机去的，而且这是我人生第一次坐飞机。

那是初中时代的一个节假日，上海到杭州，飞机飞行时间大约一刻钟，几乎是刚起飞就降落了，据说还特意为了我们这帮孩子多盘旋了一圈。就顾着紧张了，谈不上什么飞行体验。

真正给我留下深刻印象的是杭州的美丽，湖光山色、林木苍翠，对一个没出过远门的上海孩子而言，还是很震撼的。人生第一次发现，城市可以如此美丽。

即使到今天，我都认为杭州之美在我去过的大大小小几十座城市中，都笃定排得进前三。

这样一座风景秀丽的花园城市，大力发展互联网产业，经济表现相当抢眼，多年来都是“白富美”的网红。可是，这几年颇有“网红”转“网黑”的趋势，情理之外、意料之中。

这座城市和互联网产业深厚的关系，和难免受到目前产业风向的影响。蹭热点的黑文流毒甚广，我前几天撰文专门分析批评了（参照《不要污名化杭州！》）。

反对抹黑是一回事，直面城市发展、经济运行中出现的问题是另一回事，捧杀和棒杀都是不可取的。真问题不能回避，其中最引人瞩目的是杭州的土地财政依赖度过高，也正是基于这个因素，杭州得到了一顶“炒房第二城”的帽子。

1

土地财政依赖度高，是财政问题

杭州的财政确实高度依赖土地出让收入，也就是土地财政依赖度高。所谓土地财政依赖度通常是指地方政府当年的土地出让金收入与当年的一般公共预算收入的比例，杭州的历年数据都很高，很多年份都达到了100%以上。

这显然是有问题的，饱受舆论诟病的高房价也是由此衍生的——政府财政高度依赖卖地收入，显然降低土地价格的动力是不足的。

“面粉”的价格居高不下，要“面包”物美价廉显然是奢望了。这是杭州发展至今，最饱受诟病的问题之一，而且这确实是真问题。

需要指出的是，土地财政依赖度高是财政问题，而不是互联网产业发达造成的。互联网产业对土地财政依赖度也没有什么贡献。

对土地资源的需求并不高，和杭州同样土地财政依赖度达到100%以上的主要城市如南京、武汉、长春、昆明、太原等等，并不以互联网产业见长。

和杭州一样互联网产业发展较好的主要城市，北京、上海、深圳，土地财政依赖度都很低。“阿里人炒房炒出了杭州房地产”，只能视为都市传说。杭州市政府的“卖地为生”另有原因，那就是杭州二十年来大规模扩容。

2

城市扩张过快带来财政压力

杭州在二十年里三次大规模扩容：2001年杭州设立萧山区、余杭区；2015年富阳撤市建区；2017年临安撤（县级）市设临安区。

城市扩容意味着配套相应的基础建设和区域开发。2001年杭州一口气吃下了萧山、余杭，消化了十余年，2015年的“强省会”政策后又是富阳、临安的相继加入。

因此，杭州这二十年一直处于高密度的基建投资状态。这可以从杭州目前的财政收入状况中看出端倪。

2020年杭州市一般公共收入是2003亿，市本级约900亿左右，余杭区445亿，萧山300亿，富阳138亿，临安69亿。

很明显可以看出，余杭、萧山经历二十年发展，已经从财政投入阶段到了财政增收阶段，有了区域开发和基建红利。富阳、临安显然还属于建设阶段。尤其是临安，是浙江省第二大县级行政单位，仅次于同属杭州的淳安县。

但是，临安只提供了区区69亿元的财政收入，要提高区域经济实力，势必需要大量基建配套和区域开发。

那么，地方政府的资金从哪儿来？无非两条途径，一是公共财政收入，二是卖地收入。可以用地方政府的显性债务、隐性债务配金融杠杆花样百出，但是归根结底地方政府没有印钞机，什么花样都是殊途同归的二选一。

如果要降低土地财政依赖度，基建投资就得靠财政收入。这是一条正路，但是杭州没选——因为没钱。

3

杭州的钱，杭州花不到

“杭州财政没钱”，有点匪夷所思。但这是事实。杭州的总财政收入远远不止这些，可是花在杭州本地的钱只是其中的一小部分。

杭州市的人均财政收入超过13万元，但是市级财政的人均公共预算支出只有1.6万元。

浙江省级财政还会有一部分花在杭州，浙江省人均财政预算支出是1.7万元。市一级加省一级，统共也就3.3万元，占杭州市人均财政收入的四分之一。也就是说，杭州的钱很大一部分不是花在杭州的。

既然如此，城市扩容后基建、民生等财政支出大幅增长，就得靠卖地来填坑了。

那么，杭州的财政收入都让其他浙江人花了？不是，浙江的省内财政转移支付在全国各省市中都是最低的，甚至杭州还不是浙江人均财政贡献度最高的地区。

金华地区才是浙江的财政头号“摇钱树”，人均财政收入达到了14万元。金华最赚钱的不是火腿，而是义乌。钱不是摇出来的，而是众多民营企业创造出来的。

理论上讲，从财政路径解决土地财政依赖度高的问题是完全可行的，本地的财政收入总盘子是足够大的。只要杭州人均财政支出再增加2万元，杭州的本地财政就不需要依赖卖地填坑了。

政府卖地不为了赚钱填补财政的巨坑，也就没有溢价的执念。土地出让完全可以根据民生需求的灵活供给、合理定价，房价过高的问题也就迎刃而解了。

当然，杭州的房子也不会变成白菜价，但是价格差异化的民生导向之下，政府完全可以在地价源头上实现匹配不同收入阶层的需求。

不过，让杭州的财政收入更多留在地方，就牵涉到央地财政分配的比例了。不知道这算是第几次分配，反正这是个敏感的分配问题。

4

“天下税赋半出东南”之下的两难

2020年中国各省市净上缴中央财税的仅有8省市，前五名是广东、上海、江苏、浙江和北京，浙江的净上缴是4396亿元，比两个杭州的公共预算收入还要多。

“天下税赋半出东南”都不足以说明东南的财政地位。因为按照净上缴中央财税计算，东南的长三角江浙沪和珠三角的广东，再加福建，承担了“天下税赋”的八成。

其中，江浙沪一共贡献了52%，已经过半。而江浙沪三省市的人口仅占全国人口的11.4%。一个人顶四个半人。

这种财政格局下，杭州的钱能多留点给杭州本地用吗？

既要避免土地财政依赖度，又要保证上缴财税的蛋糕，唯一的选择就是停下城市的扩容步伐，降低政府基建等固定资产投入。

这样做对杭州本身大概也没有多大影响。就算临安、淳安等等地区停下区域开发的步伐，杭州的日子也可以岁月静好。

但是，这样做并非没有代价，这个代价是全局性的。

杭州岁月静好了。政府基建投资对经济增长的直接拉动也就消失了，区域经济发展的长期增长效应也指望不上了。这意味着短期和长期经济增长预期降低，后面的紧日子全国一起过。

要杭州做大做强的强省会、都市圈等战略，是出于经济发展的考量。杭州的钱不能让杭州本地多花，是出于全国财政格局的考量。要改变杭州的土地财政依赖度高的问题，是出于舆论、民生和“长远发展”的考量。

这些都对，目标都很正确、道理都很正大，无需质疑也不容置疑。既然道理都讲透了，就需要一套完美的方案。

这套方案的要求是，既能做大做强，又能保证东南赚钱全国够花，还不能卖地赚钱。这会是一个什么样的方案呢？确实让人好奇。