据公安部预测，2020年我国要推动完成1亿非户籍人口在城市落户的目标可以如期实现。

未来一段时间，我国还将继续深化户籍制度改革，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“‘十四五’规划建议”）提出，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。

近年来，城市落户门槛不断降低，目前仍存在存量农业转移人口落户通道不畅、选择性落户等落户中的“隐形”门槛。

近日，上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭在接受21世纪经济报道采访时建议，公共服务要按照常住人口来配置，在增加公共服务资源总量时，对于存量的农业转移人口，按照常住人口在当地的实际居住年限或社保缴纳年限这两个标准来进行渐进式的公共服务均等化或者落户。

如何缩小城乡公共服务差距

从基础设施建设和公共服务看，《国家新型城镇化报告（2019）》指出，2019年农民人均公共设施投入仅是城镇居民的1/5。

针对这一现状，“十四五”规划建议提出，“十四五”时期，要实现更加充分更高质量就业，居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进。

陆铭认为，城乡之间基本公共服务差距长期存在，未来要逐渐缩小是毫无疑问的。但需要澄清一个问题，就是通过什么样的路径来缩小公共服务差距。如果用人均概念的话，任何人均概念都是资源总量除以人口数量，所以要提高欠发达地区的人均资源。这有两条路径，一种是提高资源总量来增加分子，另一种是通过减少人口来减少分母。

陆铭举例道，如果一个欠发达地区或农村地区，地理位置上靠近大城市，人口处于流入状态，应该更注重资源总量或者公共服务总量。不仅如此，甚至在特大和超大城市内部，因为长期以来积累了大量外来人口，他们实际上没有平等享受当地的公共服务，也需要补一些历史的欠账，需要大幅增加为了适应外来人口增量的公共服务投入，比如基础教育、医疗等。

与此同时，陆铭还指出，一些地理条件比较差的，特别是远离大城市和缺乏良好交通基础设施的地区，可能会出现人口的流出，且长期存在。在给定资源总量的前提下，人口的流出其实有利于提高人均资源总量。因而，公共服务资源的分布，要按照一个地方的常住人口来规划，人口流入地增加总量，人口流出地通过减少人口提高人均投入。

不能搞选择性落户

数据显示，2019年中国城镇化率突破60%，但目前存量农业转移人口落户通道不畅、选择性落户的问题仍存。

《国家新型城镇化报告（2019）》指出，目前我国还存在存量农业转移人口落户通道不畅问题。对稳定就业的普通劳动者落户限制较多，特别是积分落户的要求高、名额少，对租赁住房人群或公共户口人群落户设置隐形门槛；部分就地转户群体市民化质量不高。一些地方就地转户人口享有的公共服务和办事便利与当地平均水平差距较大、市民化质量大打折扣的问题。

“不能搞选择性的落户。”上述报告指出，解决农民工落户问题要坚持存量优先、带动增量的原则。存量优先就是指已在城市长期就业、工作、居住的这部分农业转移人口，特别是举家迁徙农民工、新生代农民工、农村学生升学和参军进入城镇的人口。这些重点人群是落户的重点，而不是片面地去抢人才。城市需要人才，但是更需要不同层次的人口。

为消除落户“隐形”门槛，陆铭认为，最重要的是按照国家要求，公共服务要按照常住人口来配置。在增加公共服务资源总量时，对于存量的农业转移人口，按照两个标准来进行渐进式的公共服务均等化或落户。第一个标准是常住人口在当地的实际居住年限，第二个标准是社保缴纳年限。

由于实际居住年限很难拿出相关证明，所以可查到记录的社保缴纳年限是一个比较重要的标准。对于暂时不能转为本地户籍人口的人群，可以通过积分来逐渐享受相应的公共服务。

记者注意到，“十四五”规划建议中还专设一节对新型城镇化进行布局。其中提到，要深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。

“要增加公共服务资源总量的投入，适配常住人口。”陆铭提出，地方政府应该承担主体责任。这些农业转移人口在当地就业纳税，是对当地的发展产生积极贡献的，那么地方政府应该在公共财政里有相应的公共服务支出安排，承担自己的责任。因而，地方政府要更加优化自己当地财政支出的结构，未来更多把财政支出转向民生支出。

如果资金还不够怎么办？他建议，可以在一些人口增量比较大的重点地区，允许地方发行特别国债来支撑外来人口的市民化进程。此外，中央政府也应该有相应的投入，要让中央政府向欠发达地区的公共服务财政转移支付，能够随着人口流动变成可携带的资源，投入到人口流入比较多的地区。

此外，还要动用社会力量增加教育、医疗等公共服务的资源总量，并适应各种收入水平的人的不同需求。对于高收入人群的公共服务需求，可以更多采取市场化的手段，对于低收入阶层的公共服务需求，更多采取政府公共财政托底的手段。