在上一轮的发展阶段中，在土地分配和利用上以保城市发展为主，乡村的发展权利受限。所以在下一轮中，促进乡村振兴一定要给乡村用地的权利

文 | 《财经》记者 孙颖妮

“严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等”，“也不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民‘上楼’”，近日，农业农村部相关负责人发表的一段有关农村宅基地制度改革的讲话冲上了网络热搜，引起网民广泛议论。土地，乃国之命脉，民之根本，因而，涉及到土地问题的话题总会引起较高的关注度，也十分敏感和复杂。记者了解到，土地改革也是今年全国“两会”的热点，多个代表委员带来了诸多有关土地制度改革的议案、提案。

土地制度是中国政治经济制度的基础性安排。在过去几十年中，独特的土地制度安排与变革曾作为中国经济高速增长和结构变革的发动机。但是，中国在利用土地创造“中国奇迹”的同时，也形成独特的“以地谋发展模式”，造成国民经济运行、财富增长与分配对土地的过度依赖。

一个时期以来，中国经济增速与土地供给同向而行。2001年－2019年间，全国实际GDP年均增长8.9％，全国国有建设用地供应量从2001年的16.37万公顷增长至2019年的62.4万公顷，年均增长8.9%，GDP增速与土地供应高度相关。

在过去十几年中，随着房地产的火爆，卖地收入已经成为大多数城市最主要的财政收入来源，甚至比税收占的比重更高。数据显示，2019年，中国最主要的50个城市卖地收入高达4.16万亿元，是税收收入的120%，一共有12个城市的土地财政依赖度超过了100%，有些城市患上了严重的“土地依赖症”。

中国人民大学经济学院院长、“十四五”规划专家委员会委员刘守英告诉《财经》记者，在过去数十年中，这些急剧膨胀的“土地财政”帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。同时，这些卖地收入支撑了中国几百个城市的基础设施建设，有力地推动了中国经济发展和城市化、工业化进程。但是随着城市化速度下降以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积，土地作为经济增长发动机的功能将不再继续，新一轮的土地管理制度应契合中国经济发展阶段的转化。

与此同时，长期以来，中国城乡土地实行双轨制管理，导致城乡土地二元结构并立，土地的使用和分配主要以城市发展为主，忽略乡村的用地权利，乡村发展受限，导致城乡发展不平衡。“未来，中国经济结构形态将从高速城市化转向城乡共同发展，土地制度的安排必须考虑到乡村发展的机会，给乡村用地的权利。”刘守英说。

刘守英表示，面临着经济发展阶段的变化以及目前土地制度存在的问题，“十四五”时期，深化土地制度改革已经势在必行。

“十四五”规划纲要指出，未来五年，产权制度改革和要素市场化配置改革要取得重大进展。但记者采访的刘守英等诸多专家都表示，在要素市场化改革的诸多关键领域中，土地要素的市场化改革被认为是最为重要的，同时也最为困难，这也是为什么土地制度改革进展一直十分缓慢。

土地改革推进为何如此艰难？“十四五”时期，土地制度到底如何改？针对土地改革的系列问题，《财经》记者专访了中国人民大学经济学院院长、“十四五”规划专家委员会委员刘守英，他是土地与“三农”问题的资深专家，也曾担任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，曾参与地方土地制度改革设计和试验。

城市化“减速”，“以地谋发展模式”走向衰减

《财经》：您曾表示中国“以地谋发展”模式已经衰减，“十四五”时期土地作为经济增长发动机的功能将逐步衰退。“以地谋发展”模式为何出现问题？

刘守英：在过去的十多年时间里，土地问题一直是一个热点问题，很重要的一个原因就是土地问题与我们整个城市化的方式是结合在一起的。

一方面快速的城市化需要占用大量的土地。

另一方面城市化资本的来源主要依靠土地出让和土地融资。但是如今面向“十四五”，当我们在讨论土地问题的时候，其大的背景已经发生了巨大的变化。

首先，最重要的一个变化是，“十四五”时期，中国整个城市化的速度会降下来，不可能再继续靠快速的城市化来拉动经济增长。

其次，城市化的发展方式已经发生变化，城市化正从原来数量的扩张转向城市质量的提升。过去很长一段时间，城市化主要靠土地的资本化来推动，但在上一轮城市的扩张里我们已经把整个城市的体系基本建立起来，过去靠土地资本化支撑整个城市化的发展方式将发生变化，目前的城市化已经开始转向以土地内部的结构调整和土地更有效利用来提升城市的品质水准。

第三， 我们目前解决的重点已经不是城市化的速度问题，而是城市权利问题，例如，越来越多的人进入城市，这些人的城市权利如何保障？

《财经》：那么，面对这些趋势的变化，土地的功能将发生什么转变？当前的土地制度安排存在哪些不适应？“十四五”时期，土地改革的基本方向是什么？

刘守英：“十四五”期间，土地问题将有几大重要转向。第一，未来土地问题最大的一个改变是：土地问题的重心转移了，从原来的保增长为主转向利益公平为主。在上一轮发展阶段中，土地的功能主要是以保增长为主，解决的是发展问题，存在的矛盾主要是城市化的突飞猛进与土地需求间的矛盾，而在这一轮中，随着城市化进程的放慢，城市对土地的需求也在降低，土地问题将转向城市在质量提升和更新中的土地利益分配的矛盾，主要解决的将是权利问题。

此外，近年来，农村土地征收补偿制度的缺陷和征地规模的扩大，导致农村居民与地方政府之间的矛盾加剧，少数地区还存在强拆等行为，围绕土地的纠纷也越来越多，形成了发展与农民利益之间的矛盾，由土地问题引发的社会不稳定也在增加，大规模的征地将不被允许。

第二， 上一轮发展阶段中，土地主要以保城市发展为主，在用地使用和分配上以城市为主，很多利益也以城市发展为主，乡村发展权利受限。在这样的导向下，导致城乡发展不平衡，乡村没有得到很好的发展机会，农民的利益得不到较好保障。“十四五”期间，不可能再继续按这个模式进行，下一步则是要推进城乡共同发展。

第三， “十四五”规划建议明确指出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，我们强调乡村振兴，强调城乡融合发展，最为重要的就是要给乡村利用土地的权利，在土地制度的安排和使用上考虑到乡村的发展机会。所以，“十四五”期间深化农村土地制度改革是实现乡村振兴的关键所在。

第四， 目前我们的用地结构并不合理。在上一阶段中，由于土地政策主要以保发展为主，城市土地主要以生产建设用地为主，对生活和生态方面照顾不够。实际上，在整个城市化过程中，住房的用地比重是一直在下降的，房地产主要是靠价格的不断攀升来为地方政府实现土地收入的最大化，为城市建设提供资金保障，“十四五”期间，整个住房的功能必然要发生重大的调整，我们目前也已经在强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，未来，住房等生活方面的用地规模肯定是会扩大的。此外生态用地的比重也是严重不够的，城市品质差。“十四五”期间，土地在功能的配置上，将从保生产建设为主转向以生活和生态为主，实际上就是生活品质的提升以及实现城市的可持续发展。

将这些转变和存在的问题想清楚以后，才会清楚地知道我们目前的土地制度和政策是不适应这些变化的，下一步才能有针对性地讨论土地改革到底如何改。

改革进展缓慢，土地市场化流转面临诸多困境待解

《财经》：“十四五”时期，农村土地改革应把握的重点是什么？

刘守英：农村土地改革有两个关键点要把握。第一，农村土地坚持集体所有制是一个基本的制度，是农村基本经营制度的“魂”，没有必要再去讨论，也没有讨论的余地。对此，一定要避免把产权变革等任何农村土地的变革都看成是搞私有化。目前，一部分人把意识形态的东西搞得比较重，改革中只要有变化，都认为是要搞私有化，都认为是错的，这种思潮实际上已经对土地制度的改革造成了比较大的困扰。所以“十四五”期间，一定要把整个讨论土地问题的角度矫正，以问题为导向去讨论，否则土地改革将很难有进展。第二，农村土地改革要坚持产权明晰化和市场化的改革方向。明晰产权是指在坚持集体所有制的前提下，一定要先将每一个农民对土地的权利讲清楚，这是土地进行市场化流转的基础，目前我们的产权并不明晰。

在此基础上，农村土地改革的两个重要方向是：第一，土地制度改革的核心在于如何保护好农民的利益，农村土地改革的基本方向是强化农民对土地的权利。

为了加快土地规模化经营，现在很多人用集体化时期的思维，以强化集体所有权的名义来削弱农户的土地承包经营权，把原来已经分到农民集体组织成员的承包经营权利回到集体组织手上，这是非常危险的事，也是“十四五”期间特别要防的一件事。

第二， 农村土地改革要处理好集体和农民的权利关系。一定要非常明确的是，集体所有的权利不是少数人支配的权利，也不是集体组织对集体土地的权利，而是集体的成员共同对集体土地的权利。集体组织可以代集体的所有成员对集体土地进行使用、监管或者规划，但只是代理的权利，并不能直接行使权利。如果我们在整个农地改革上把对土地的基本权利退回到集体组织，这就是在走回头路，搞逆流。

《财经》：“十四五”规划纲要指出，未来五年，产权制度改革和要素市场化配置改革要取得重大进展。诸多专家表示，在要素市场化改革的诸多关键领域中，土地要素的市场化改革被认为是最为重要的，也是最为困难的，为什么？当前，“三权分置”下的土地市场化流转面临哪些困境？

刘守英：随着城市化的推进，越来越多的人离开农村在城市落户，但作为农村集体组织的成员，可以长期占有土地的经营权，且土地不能交易。这就导致大量的土地闲置，土地资源浪费。此外，我们农业现代化的核心问题就是需要将土地经营规模扩大，但是目前小农户经营土地规模过小，细碎化程度高，成为妨碍中国农业现代化的突出问题。

破解这个问题的关键就是土地进行市场化流转，让部分已经持有小块土地的农户将经营权流转给其他经营者。但前提是：农民土地进行流转，他的权利要得到基本的保障。第二，承接土地的农民的使用权要得到保障。只有这两方的权利都得到保障，土地的市场化流转才能实现。

问题是，作为集体组织的成员，如果长期把持土地经营权的话，土地就无法市场化流转了。所以，我们提出了土地的“三权分置”改革，将成员原来的承包经营权分成承包权和经营权，承包权相当于身份权，承载着承包农户的身份属性及保障性权能，而经营权变成市场化的权利，成员可以将他的经营权流转给其他农户。十八大以来，农地“三权分置”逐渐明晰化为农村深化改革的核心内容之一。

然而，在具体实施“三权分置”过程中，存在着很多问题，有些问题甚至是牵一发而动全身的问题，这也是土地改革进展缓慢的重要原因。目前，“三权分置”下的配套措施和政策亟待完善。

我们接下来最需要破解的问题是：农地“三权分置”权利体系的构建。在我看来，集体所有权、承包权和经营权各自的权利界定与内涵明确以及三者之间的关系，是实施农地“三权分置”制度的关键。但目前这些界定并不十分明确，存在诸多疑问。

在权利关系上，当承包权和经营权进一步分置以后，两权分离下的承包经营权与“三权分置”后的承包权、经营权之间到底是一种什么样的关系？经营权到底是从哪一种权利中分离出来的，它与母权利的权利关系如何？以成员权为基础的承包权与作为农业耕作者的经营权两种权利到底如何才能得到更有效的保护？各自的权能如何安排与设定？承包权与经营权的分离程序与规则如何议定等等，都缺乏明晰的政策安排与法律规范。

第一，我认为“三权分置”现在的核心问题是对承包权的权利有更加明确的法律界定，即明确承包权和经营权分离之后，承包权到底是什么权利。我的建议是：将承包权做成类似历史上的田底权，经营权设置为田面权，类似于在明、清时期中国土地制度的安排。举一个历史上的例子来理解，比如我是一个银行家，在农村拥有一片地，但我并不种，也不来这里，我将田底权拿在手上，将田面权即经营权转交给其他佃农，这个佃农拥有完整的、独立的田面权，对土地可以使用、收益、转让，也可以继承。这样一来，就相当于在集体所有制下，每个集体成员变成了一个拥有田面权的“不在地主”了。

第二，除了对承包权有更明确的身份的确定，“三权分置”还需要对农民的承包权更加强化。只有承包权进行了强化，农民才敢将土地流转出去，放心的离开村庄。我们观察到，在推进农地“三权分置”的实践中，从各方面的反映来看，地方推进经营权流转、扩大规模经营、培育经营主体的热情很高，在扩大集体组织权力和搞活经营权上劲头很足，对于承包农户的土地权利却重视不足，甚至存在削弱和侵犯。我认为，正确对待和处理好承包农户的土地权利，是实施农地“三权分置”的前提和关键，如果处理不好，不仅会使已经明确的改革主线跑偏，还会造成农民和乡村的不稳。

第三，对经营权进行清晰界定。我认为经营权的权利变成跟田面权同等的权利内涵，可以使用、抵押、转让，投资也可以获得回报。只有经营权得到保障，经营权的性质有清楚的界定，新的经营者才敢进来，才敢于进行投资等行为。此外，目前经营权如何定价也是一个很大的问题。

总之，农村土地改革最基本的就是让土地权利变成可分割的权利，让农民安心地在基本的土地权利得到保障的情况下，做强做大经营权利。

宅基地制度不改，村庄变化无解

《财经》：在农村的几项土地安排中，宅基地制度被认为是目前最滞后的一项制度安排。为何宅基地改革进度相对慢？

刘守英：宅基地占了农村土地很大一部分，但在土地制度改革中，农村的宅基地制度是最为独特、最为敏感，也是最难以决断的一项。但是，由于历史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承载的政治和社会功能，使得宅基地制度的改革，成为顶层设计、法律修改、政策制定与学术讨论的最为谨慎的领域。

事实上，宅基地制度改革很早就被提出来了，但一直没有太大的突破。原因是什么？政治上的考虑是很大的一个因素，宅基地承载着稳定社会、稳定农民的特殊功能，被认为是农民安身立命之本，担心如果改革做的不好，农民就没有立锥之地。特别是在疫情冲击之下，宅基地作为农民“最后退路”的功能更是一览无遗。

在现行的宅基地制度下，一方面，农民对宅基地享有依成员资格无偿取得的分配权、占有权和房屋所有权，只要是集体成员，当要成家立户时，都可以分得一块宅基地。另一方面，整个乡村的宅基地不可交易，农民没有收益权、出租权、抵押权和转让权。

在这种情况下，被集体制度强化了的农民对宅基地的占有观念，使农民肯定不会轻易放弃他们手中的宅基地，因为一旦放弃，其基本权利就失去了。既然无法通过交易获得宅基地财产权益，农户的理性选择当然是占着甚至多占，哪怕宅基地的使用价值降低了。如此就导致，一方面是越来越多的农民离开乡村到城市定居，农村居住人口持续减少，但是农村宅基地的面积却没有减少，反而在不断地扩张。

其实，城市化的基本趋势应该是：随着农民一代代向城市迁移，乡村的村社应该是在不断减少，有些农民不愿意离开的，慢慢聚集到一个地方，有些地方就变成了生态绿地，农村的农地不断扩大。

但我们的情况却是：农民进城，由于在乡村无偿占有宅基地，大量修房子，村庄在不断扩张，到一定程度就是占用耕地了，导致耕地数量减少，危及中国耕地红线。据悉，中国整个村庄的占地比城市大四倍。但村庄内部很多地方呈现空心村的状况。这些是城市化的反常。当我们从天空去看中国的乡村，会发现一个非常畸形的现象，就是村庄在不断地扩张，城市在这边，乡镇在那边，差距巨大。

这些反常现象的根源就在我们的宅基地制度，所以，破解这些问题，必须进行改革。宅基地改革的核心目的实际上就是破农民跟村庄的关系问题，只要宅基地制度不破，村庄的变化就无解。

《财经》：“十四五”时期，宅基地制度改革如何破题？改革的关键是什么？

刘守英：宅基地制度的具体改革，首先还是要强调，坚持集体所有是一项基本制度，没有讨论的余地。在此基础上，我认为，第一，必须改革宅基地的无偿分配制度。过去只要是农民就有一块宅基地，这是宅基地制度安排的特殊性，现在不可能了，宅基地改革的方向就是要改变宅基地制度的“特殊性”。只要在宅基地制度的特殊性上打转转，宅基地权利制度改革就很难有进展。只要把“特殊性”破了，宅基地就活起来了。

我们需要保证的是农民获得宅基地使用的权利，但是这一使用权利不能一直是无偿的，必须得有偿使用。宅基地的无偿分配导致村庄成员大量超占村庄用地甚至耕地，村庄无序扩张。我认为，可以考虑采取时点划断办法，对原占用宅基地的农户沿用无偿使用办法，时点以后享有成员资格的集体成员，则为有偿获得集体所有宅基地使用权，新成员或立新户者取得宅基地，以有偿方式取得。

第二，放开搞活宅基地使用权，实现宅基地可交易。对于农民自愿退出的合规宅基地，要通过相关的制度安排和政策措施，打通宅基地退出与集体经营性建设用地入市的连接渠道。此外，宅基地的权利要对外开放，打破宅基地只能在集体内部流转的制度，对外村人和外来资本有序开放，没有外来人和外部资本进入就无法活村。我们有一个建议：宅基地资格权只向集体经济组织成员开放，但宅基地使用权和经营权可以向集体经济组织原籍成员开放，这样就可将宅基地使用的方法扩大。只有打破乡村的封闭性，让资金、人才等新的生产要素进来，并且把所有的生产要素都活跃起来，整个乡村才能活跃起来。

第三，宅基地权利与集体建设用地权利的同权。目前的土地权利中，尽管宅 基地也属于集体建设用地，但是在权利内涵上，宅基地只能建设用于农民居住的房屋，没有出租、转让和抵押权，随着集体建设改革到位以后，两者的权利差异会更大。因此，在实行集体建设用地与国有土地同地同权的同时，也要实行农村宅基地与集体建设用地的同地同权。

此外，我还想强调的是，要规范宅基地管理，对整个村庄的规模加以控制，不能让其无限扩张，但这并不意味着违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”。现在有些地方不顾农民意愿，用行政性的办法来一次性、大规模地快速解决乡村的居住问题，用行政手段强制性进行拆村并村，将世世代代生活在农村的村民合并到一个几万人的社区。这样的做法直接破坏了农民居住的权利，也将农民原来与乡村在一起的基本的权利剥夺掉了。此外，乡村本身就有它的制度文化，采用这种做法把这些东西全给断根了，那可不就“鸡飞狗跳”了嘛。

给乡村产业用地的权利，让乡村“活”起来

《财经》：前不久召开的中央农村工作会议提出，“三农”工作重心将从脱贫攻坚转移到乡村振兴。2月21日，21世纪以来第18个指导“三农”工作的中央一号文件发布，聚焦乡村振兴和农业农村现代化。此后，我国首设国家乡村振兴局全面推进乡村振兴，足见乡村振兴的重要性。您在前面提到，城乡二元土地制度是阻碍乡村发展的最重要的制度安排，实现乡村振兴的关键是要给乡村用地的权利。“十四五”时期，土地的利用和分配上如何考虑乡村发展的利益？

刘守英：实施乡村振兴战略，关键在于深化农村改革、加大制度供给，消除不利于乡村发展的制度制约。我前面讲到，在上一轮的发展阶段中，在土地分配和利用上以保城市发展为主，乡村的发展权利受限。所以在下一轮中，促进乡村的发展一定要给乡村用地的权利。

我刚才讲到，农业现代化是乡村振兴的基础，推动乡村振兴的第一方面就是，完善农地权利体系，促进农业转型。前面我已经具体讲了农村土地改革通过产权明晰化和市场化改革等，让部分农民安心离开土地经营，将土地经营权流转给新的经营者，促进土地规模扩大，推动农业现代化发展。第二就是通过推进宅基地制度改革，促进村庄转型，如果宅基地不可交易，乡村就“活”不起来。

但是，农村只有农业并不能实现乡村振兴，所以，第三个方面，就是要给乡村产业用地的权利，以“活业”带动活村。目前，我们的乡村产业十分单一。但在历史上，中国乡村的经济活动其实是非常丰富的，农民可以搞农业、工业甚至是服务业。正是因为传统农村经济活动的复杂性，中国农业文明和乡村社会才得以不断延续。但现在，高速城市化之后，农村的经济活动基本上只围绕着单一的粮食生产来展开。这就导致乡村更加缺乏活力，农民在乡村更难找到出路，只好进城。导致这种现象的重要原因就是在土地利用和分配上没有考虑乡村发展的利益。因此，未来要给乡村产业发展用地的权利，改革土地配置制度，实现乡村平等发展权。实现集体建设用地和国有建设用地权利平等，才有乡村产业和发展空间的复兴。

第四，实现乡村振兴城乡一定要形成互动。目前乡村与城市是在近乎完全隔绝的状态，各搞各的，这也是造成乡村衰败的重要原因。但双方产生互动后，乡村的产业就会应对这种互动产生的需求，产生数量和形态的变化，乡村机会和活力开始增加。

所以，接下来“十四五”期间，就要将隔绝城市与乡村的墙拆掉。改革生产要素配置制度，让要素自由流动，促进城乡互动。城乡要素配置不畅和城乡发展不平等的最大障碍是城乡二元土地制度，所以第一就是要改革土地要素配置方式，实现乡村平等发展权。

增值收益引发分配矛盾，城市土改聚焦“钱怎么分”

《财经》：随着城市化速度的下降，城市化方式的改变，城市土地改革将聚焦哪些问题？应如何推进？

刘守英：目前的城市化已经开始转向以土地内部的结构调整和土地更有效利用来提升城市的品质水准。前面我已经提到，“十四五”期间，土地在生产生活和生态的功能配置上，将从过去的保生产建设为主，转向以生活和生态为主。城市化的另一个趋势则是城市扩张转变成城市更新，比如将原来土地使用比较初级的方式变成高级的方式，粗放的方式变成集约的方式。

但是，空间规划以后不同功能区产生的土地增值收益的差异必然非常大，比如被规划为生态区的土地增值收益必然就比被规划为生活区的土地增值收益低很多。如此，在土地的空间规划上会产生巨大的利益矛盾。

在增值收益分配过程中，政府、企业、市民等利益相关主体均有较大收益期望。但对于如何进行收益分配，收益分配的比例等关键性问题，仍然没有形成一套达成共识、可供推广的分配标准。

所以，“十四五”期间，在城市空间规划下，要完善增值收益分配制度，对增值收益分配机制的公平性和科学性进行保障。不能因为空间规划导致部分人的利益受到较大损失，也不能因此导致少部分人暴富。

另外，“十四五”期间还有一件特别重要的事就是工业园区的改造转型。目前，大量工业园区占用了大量的土地，但是很多地方存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等现象，园区土地低效利用、浪费现象较严重。

我认为“十四五”期间园区的改造转型最重要的就是园区要与城市融合，与城市的功能和产业相融合，而不是独立于城市去发展。目前，有很多工业园区与城市相隔很远，自己单独搞一套，虽然投资了巨额的基础设施，但是在联动发展方面仍然存在很大困难。

第二，园区的工业用地占比过大，也要进行用地结构调整，一部分土地需调整成城市的住宅、绿化等生活或生态用地。所以，园区转型也面临要处理好原来工业用地的使用者在园区转型中的利益分配问题。

第三， 改变园区低价供地招商引资方式。过去，很多园区都是低价供地，很多企业利用园区土地向银行抵押融资，但大量的园区是亏损的，部分园区的土地处于完全闲置状态，未来这一现象也要改变。