文/周博通

6月4日，财政部、自然资源部、国家税务总局、中国人民银行四部门联合公布，由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入(下称四项政府非税收入)，全部划转给税务部门负责征收。自然资源部(本级)按照规定负责征收的矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金，同步划转税务部门征收。

与其他三项收入规模不同，国有土地使用权出让金收入在去年收入为8.4万亿。过去 10 年，房地产土地出让收入相对于地方政府本级财政收入里的比重在 55% 左右，俨然是地方政府财政收入最重要的来源之一。

正是基于这个背景，在公告发布之后一众解读接踵而至，有说土地出让金一去不复返的、有猜测这个动作是房地产税蓄势待发的信号的。相信如果对我国土地出让金制度有过详细了解，对当下的地方财政架构有一点研究的都不会得出上述的结论。

直接说一下这次土地出让金征收机制的调整核心：改变的是征收部门，不会变的是分配机制，调整的初衷是加强监管。

为什么这样说？

首先来看一下这份公告的细节，实际上在《通知》的第八条已经有明确说明：除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

虽然政策的实施细节还没有出台，但是上述第八条已经明确了在土地出让金的分成和使用上延续现行规定，目前一些报道中所谓的土地出让金使用权从地方政府转移到中央并没有政策根据。

其次，从目前地方政府的收入结构来看，部分城市动辄50%，甚至100%以上的土地出让金收入依赖，这就决定了中央不会简单粗暴将这一部分收入直接“釜底抽薪”与地方财政收入进行剥离。

当然，也有一部分自媒体的观点是剥离土地出让金的空缺通过房地产税的实施来补洞，所以这一次政策的调整正是房地产税加快实施的信号。

其实只要查一下已经在实施房地产税试点的城市不难发现，房地产税短期很难补上土地财政的缺口——从财政收入来看，上海、重庆房产税收入占财政收入比重都不高，截至2018年底，上海、重庆房产税收入占财政收入分别只有3.01%、2.97%。

参考一些房地产税实施已经非常成熟的国家，美国房产税占地方政府财政收入的15%左右，韩国地税占政府税收收入的20%左右，日本固定资产税占地方税收收入的40%左右。不难发现，我国的财政收入结构还有很大的优化空间，不过这并非一蹴而就的事情。

我们需要清醒认识到的是当前我国财政收入架构存在优化空间。长期以来土地财政机制为我国经济腾飞提供了经济基础，正如之前有人说过：只有中国一个国家的崛起不是通过对外的侵略实现的前期资本积累。

但是期间各个地方政府所形成的依赖性是当下的问题焦点。

据相关媒体报道，2020年，土地财政依赖度超过100%的城市有20个。土地财政依赖度超过50%的城市有40个。以西安为例，2020年该市土地出让收入为1058亿元，一般公共预算收入为724.1亿元，土地财政依赖度高达146.11%。

因此，目前众多对土地财政的质疑声是认为这个机制将地方政府与高房价捆绑在一起，将城市的发展与高负债和高风险绑定在一起。

所以，这一次财政部等四部门的联合发文，是本着多部门共管、相互监督的原则保证土地出让金高效利用、预防腐败的发生和稳定城市地价的作用。就周博通了解到，部分城市存在土地部门给拍地企业返点的现象。

与此同时，中央在摸清土地出让收入的基础上，在用途上也可以做一些新的规定，这些需要在未来政策的实施细则上再去研究了。

没有一成不变的城市化模式。土地财政也是如此，不论它以前多成功，也不能保证其适用于所有发展阶段。土地财政只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足的一种特殊制度。随着原始资本积累的完成，土地财政应该也必然会逐渐退出并转变为更可持续的增长模式。

1987年12月1日，深圳土地拍卖锤敲响了土地出让制度的第一声。未来，土地出让金制度或许也有告别的那一声锤响，只不过一定不是这次。