近日，自然资源部发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（以下简称《指引》），提出要以国土空间规划为引领，在国土空间规划体系内强化城市更新的规划统筹，针对城市更新特点改进国土空间规划方法，完善城市更新支撑保障的政策工具，加强城市更新的规划服务和监管，为地方因地制宜探索和创新支持城市更新的规划方法和土地政策提供指引。

《指引》明确，要将城市更新要求融入国土空间规划体系，同时针对城市更新特点，改进国土空间规划方法。比如在城市更新方式与措施方面，《指引》提出，要按照“留改拆”的优先顺序，在更新规划单元详细规划中对更新对象组合采用保护传承、整治改善、改造提升、再开发和微改造等更新方式，并明确其适用条件。以“保护优先、少拆多改”为原则，在更新实施单元详细规划中对各类建（构）筑物、设施等空间对象，研究确定保护、保留、整治、改建、拆除、重建（含复建和新建）等更新措施。

记者梳理发现，《指引》以专章的形式进一步完善了城市更新在规划管控和土地利用方面的支撑保障，强化土地要素与城市更新规划管理联动。在规划管控支持政策方面，针对此前存在较多政策诉求的土地复合利用、容积率核定、建筑规模统筹、技术标准等方面进一步明确了支持举措，为各地相关管理部门构建与城市更新需求相匹配的技术和管理标准，提高审批效能提供了依据。在土地利用支持政策方面，针对土地复合利用过程中存在的土地用途界定、土地使用年限确定、土地价款计收等重要事项进一步进行了细化，确保可落地，特别是土地用途和年限的政策支持，有利于进一步激励经营主体参与城市更新业务。此次政策还针对税费计收、地价计收、确权登记等方面完善城市更新支撑保障。

在土地使用年限方面，《指引》规定，为适应市场需求及产业发展需要，鼓励城市更新中灵活确定土地出让年限和租赁年期，可考虑采用少于法定最高出让年限或租赁年期供应产业用地，并允许根据需要予以续期，但包括续期在内的总年限不得超过该用途土地的法定最高出让年限或租赁年期。

中指研究院顾问咨询部运营总监吴建钦对记者表示，规划和土地问题一直以来都是城市更新领域重要的政策着力点。近两年，各地方政府不断进行城市更新的政策探索创新，在规划及土地政策支持方面已经出台系列支持性政策，但从全国层面此前仍然缺乏规划及土地利用方面的政策。《指引》的出台既是对部分地区在执行政策的进一步明确，也为部分未出台规划与土地政策的城市提供有效指引。

吴建钦分析认为，《指引》的创新点主要包括4个方面：一是更加强调适应市场需求，包括坚持因地制宜的基本原则，提高规划编制的适应性和对市场的响应性，以规划的弹性适应市场的不确定性，为适应市场需求鼓励灵活确定土地出让年限和租赁年期，促进市场与更新项目进行对接，提倡土地混合使用和空间功能复合等方面；二是更加强调前置运营设计，本质也是为了更好适应市场需求；三是重点提及基础设施更新改造，扩容升级基础设施，同时提到以“平急两用”为目标，契合国家近期提出的“三大工程”建设需要；四是更加强调供需对接，搭建政府、市场、社会在开展城市更新时的供需对接平台。