外卖小哥今晚住在哪里？这是一个很少有人关心的问题。

从统计数据看，一些进城的外卖小哥在农村有一个二层小楼，面积达200平方米，但他常年住在一线城市不足10平方米的地下室。他可以使用的住房有210平方米，可实际使用率不到5%。

“这不是个例，是一个巨大社会群体的现状。”第十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦说。

他以一个现实例子，深刻指出当前中国房地产行业和市场现状存在的巨大结构性错配，重点体现在城乡之间。这种错配，注定了房地产行业将会经历一个有难度的、相当长时间的存量调整过程。

刘世锦表示，中高收入阶层要住“好房子”，“锦上添花”可以，但更重要的是“雪中送炭”，以农民工为主的新市民刚性住房为重点，着力解决住房结构性不足问题。

8月19日，以“万物生长 信心的力量”为主题的2025第十五届中国城市发展及房地产创新大会在北京举办，本次大会由中国房地产报主办。刘世锦在会上发表了题为“有效扩大消费，稳增长稳预期促转型”的主旨演讲。

他说，现阶段我国消费不足是一种结构性偏差。近年来房地产投资和销售大幅下跌，基建投资也在减速，原先被掩盖的消费结构性偏差问题“水落石出”，成为终端需求中“卡脖子”的短板。“这个短板不尽快补上，终端需求的收缩将会导致经济增速滑落。”

消费不足的痛点在哪

今年全国两会，政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为十大重点工作之首，强调“加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”。

近年来，我国经济增长在疫情后复苏、回升向好，也面临需求不足的严峻挑战。怎么理解消费不足，刘世锦先是提出这样一个现实问题。

从国际比较看，我国消费率处于全球偏低水平。我国居民实际最终消费占GDP比重为44.46%，低于全球平均水平约20个百分点。以购买力平价口径计算，美国、英国、德国和法国在相同发展阶段时的最终消费率，仍然高出我国约20个百分点。“这种状况难以用平均水平的些许偏离来解释，可称之为一种结构性偏差。”刘世锦说。

原因何在？刘世锦认为：相当复杂，比如基本公共服务总体水平较低且内部差距大；城市化水平和质量滞后；不同阶层和群体收入差距较大；政府资产占全社会净资产比重偏高；长期以来重投资、轻消费的体制机制政策导向等。

“所以，目前消费不足不能泛泛而论，要明确重点和痛点。”刘世锦指出，从消费内容看，消费不足主要是服务消费不足，重点是教育、医疗、保障性住房、社保、养老等与基本公共服务相关的发展型消费不足。从人群看，城市居民面临着教育、医疗、住房“三座大山”的压力，但缺口最大的还是农村居民，重点是近3亿农民工、近2亿进城农民工。从体制机制政策看，实质上还是由来已久的城乡二元结构问题，要通过以人为中心、发展权利平等的城市化和城乡融合发展为主线的结构性改革，找到破题之道。

实际上，长期以来，中国消费占GDP比重较国际平均水平低15～20个百分点并非新问题，为什么以往能够保持经济的高速增长？

对此，刘世锦提出“终端需求”的概念，就是把GDP中的生产性投资去掉，剩下的就是全部消费 非生产性投资，后者主要是与民生相关的房地产和基础设施建设投资。

他表示，过去相当长时间内，房地产和基建投资高速增长，存在一些超前和透支的情况。近年来房地产市场下跌，基建投资也在减速，原先被掩盖的消费结构性偏差的问题“水落石出”，成为终端需求中“卡脖子”的短板。当前中国经济面临诸多问题，包括价格低迷、名义增长低于实际增长、地方债务负担重、城市白领阶层消费降级、产能过剩等，都是终端需求不足派生的结果。

“扩大消费要把注意力和重点放到解决终端需求中消费比重结构性偏低这个源头性问题。把终端需求提到合理水平，经济运行就有了源头活水，诸多派生性问题才能迎刃而解，这是解决需求不足的第一性原理。”刘世锦说。

如何有效提振消费

“能不能像过去重视投资那样重视消费，用抓投资的政策力度和资金投入去抓消费？”刘世锦建议，下一步应将减少消费比重的结构性偏差，如在不长时间内，把消费占GDP比重提升至合理水平，作为稳增长的一项“硬任务”。

如何才能有效提振消费？这是刘世锦提出的第二个重要现实问题。

他给出两个思路。一种思路是着力解决老百姓不想消费、不敢消费、不会消费的问题，如“直升机撒钱”、补贴消费等方式，主要通过促销增加消费。

在刘世锦看来，这种办法短期内是有效的，但不具有可持续性。而且，发钱补贴也会给到亿万富翁手里，这对他们是没有意义的，精准性不够；即使到了低收入阶层手里，多买几个面包也是好事，但对他们真正需要解决的教育、医疗、住房、社保等问题,则无济于事。

第二种思路是实行有效扩大消费方针，着力推进结构性改革，目标是使消费潜力最大的那部分低收入阶层明显增强消费能力，重点是教育、医疗、保障性住房、社保、养老等发展型服务消费。而且不是一次性的，要有持续增长的制度安排。

二十届三中全会关于完善产权制度、中央和地方的财政关系、农民工的基本公共服务以及农村土地制度改革等，都有很多具体的改革要求，现在的问题是怎么落实。刘世锦认为，目前比较重要的是，推动落实三个领域的结构性改革。

第一，以农民工为主的新市民刚性住房需求为重点，着力解决住房结构性不足问题。

房地产历史需求峰值期已过，但住房需求并没有都得到满足。刘世锦认为，对房价较高城市运行和发展中不可或缺的农民工和其他工薪群体提供保障性住房，是城市政府基本公共服务的重要内容。

从扩消费、稳增长角度看，增加保障房供应可以扩大对房地产的有效需求，住房改善可以带动装修、家具、家电等消费，家庭团聚可以带动教育、医疗、养老等需求，完善社保可以降低后顾之忧，降低预防性储蓄。

第二，深化农民居民养老保险体系改革。

刘世锦表示，城乡居民养老保险覆盖人口养老金不足的缺口，制约着中国一半左右人口的消费增长，对经济增长具有不容忽视的全局性影响。以此为深化改革的重要突破口，对当前和今后相当长一个时期扩消费、稳增长具有重要意义。

他建议，在“十五五”时期，通过将较大规模的国有权益资本划拨社保基金并进入资本市场运作、短期财政补贴和完善长期缴费制度等多措并举的方式，建立起覆盖全民、满足基本生活需求、城乡居民差距逐步缩小的养老保障体系。

第一阶段，在2025年的基础上，用3年时间将城乡居民养老保险覆盖人群的养老金收入提升至620元/月，达到农村低保水平，实现农村退休居民的“最低生活保障”。第二阶段，再用2年时间，将城乡居民养老保险覆盖人群养老金收入提升到1000元/月，与城镇职工养老金替代率基本持平，达到“基本生活保障”水平。

“这件事如果做了，今后五年时间，可以新增消费需求8.3万亿元，每年拉动GDP增长0.3～0.5个百分点，拉动效果应该是最突出的。”刘世锦说。

第三，以城乡生产要素双向顺畅流动带动中国第二轮城市化浪潮。

我国城市核心区建设已达到较高水平，还出现了一定程度的拥堵。从国际经验看，城市群、都市圈范围内的核心城市通常占城市人口的30%左右。但核心城市之外的中小城镇还有巨大的发展空间，可容纳60%以上城市人口，其中既包括原有城市疏解人口，更多是农村和其他城市的流入人口。这一区域也适合制造业和中低端服务业的集聚，基建和房地产还有一定的增长空间。重点加快都市圈范围内的中小城镇建设，包括好房子建设，带动中国的第二轮城市化浪潮。

刘世锦表示，这其中的核心问题是逐步缩小并消除城乡居民之间身份、基本公共服务、财产权利的不平等现象，促进以人为中心、权利平等、共同富裕的城乡融合发展。

他提出，通过提高城镇化的比例（达到75%以上）和质量，力争用10年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，由现阶段中等收入群体4亿人口增长到8亿～9亿，相应拉动消费特别是服务消费的增长。

“消费结构性偏差的短板是一个很大挑战，解决好了就能转化为重要机遇，提供或许并不亚于房地产曾经有过的增长动能，为经济持续稳定的中速增长提供支撑。”刘世锦说。