海岸带红线内土地难开发、航标塔迁改迁移涉10余部门、产业迭代致资源“错配”……这些曾让企业犯愁、造成土地长期“沉睡”的存量用地难题，如今在海南有了精准破解之道。

最近一段时间，中国房地产报记者跟随海南省自然资源和规划厅专题调研组赴万宁、乐东、儋州、澄迈、文昌等多个市县进行实地走访，见证了海南省资规部门挖潜存量资源，破解存量“呆账”的决心。

近年来，海南省委、省政府高度重视闲置存量土地处置工作，坚持高位推动，强化组织领导，层层压实主体责任。海南省自然资源和规划厅与各市县政府、省直相关单位密切配合，采取主动服务、实地指导、完善政策等方式，强力推动加快盘活存量资源。

据悉，截至2025年8月底，海南省累计处置闲置土地超19万亩。

从“容积率漂移”实现土地价值转移，到依法调规适配产业需求；从多方协调扫清设施障碍，到“招拍挂”化解乡村权属矛盾，海南各级政府部门主动作为，“新官理旧账”，以“创新举措 主动服务”破局，一些因历史原因造成的土地闲置问题得到了妥善解决。

其中，大胆创新“容积率漂移”方式处置闲土地实践案例，被自然资源部作为“妥善处置存量房地产用地典型案例”在全国进行推广。

2024年12月召开的中央经济工作会议强调：“必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率”。海南省大力推动闲置存量土地处置，有效盘活利用存量土地资源，帮助企业盘活资产、推动投资落地见效，进一步营造了良好的营商环境。

 大胆创新“容积率漂移”

“政府部门与企业进行了充分的沟通协商，最后双方达成一致，由政府收回6宗土地使用权，采取‘容积率漂移’的方式解决土地闲置的问题。”8月19日，海南万宁中海神州半岛项目有关负责人告诉中国房地产报记者。

万宁市自然资源和规划局副局长周志军向记者解释称，“容积率漂移”就是等价值调整容积率至本市内该公司名下其他宗地的处置方式，本质上是一种特殊的“土地置换”。

是什么样地块可以采用这种特殊的“土地置换”方式进行处置？

记者了解到，位于海南省万宁市东澳镇境内的神州半岛便采取了这一土地置换方式。神州半岛三面环海，一面接陆，东南长8.7公里，西北宽2.7公里，面积24平方公里，为海南知名的旅游度假区。

据介绍，中海鼎业（万宁）房地产有限公司等房企取得神州半岛6宗土地（约695亩），位于海岸带陆域200米范围内。2013年，海岸带管控政策发生变化，因不符合准入条件，造成土地闲置。

就此类问题，海南省出台了解决海岸带200米历史遗留问题的有关政策，其中创造性提出了等价值调整容积率的处置路径。

在海南省自然资源和规划厅指导下，万宁市资规局等相关方面与企业进行了多轮深入沟通协商后取得一致意见，采取“容积率漂移”的方式，解决历史遗留问题。

“假如政府有偿收回闲置的695亩土地，至少需要6.6亿元资金。”周志军告诉记者，但采取“容积率漂移”的方式处置，政府不需要再支付收地资金，同时企业的合法利益也得到了保障。

据悉，万宁市成功采取容积率等价值“漂移”方式处置闲置土地，创造性解决了土地长期闲置的历史遗留问题，既让企业的投资意愿切实落地，也减轻了政府货币有偿收回土地的财政压力，更是实现了节约集约高效利用土地资源，保护海洋海岸生态环境，一举多得。

2024年11月7日，自然资源部印发的《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》中关于依法规范收回土地提到，允许通过非货币补偿方式协商收回土地，可为企业置换等价值的土地，或在具备实施条件的前提下，为其持有的其他存量房地产用地增加建筑容量、变更土地用途等，这也为该作法提供了国家层面的政策支撑。

据了解，万宁市“容积率漂移”方式处置闲置土地，丰富了闲置土地处置实践案例，被自然资源部选入2024年第一批《妥善处置存量房地产用地典型案例》，并向全国进行推广。

 企业之所急与政府之所做

“我们这个项目最初也是因为海岸带管控政策的原因，导致土地闲置。”8月20日上午，海南龙栖湾发展置业有限公司副总经理马宇告诉记者，在当地政府部门的服务帮助下，目前项目两栋楼的主体已封顶。

据马宇介绍，他们公司通过政府招商引资来到海南省乐东黎族自治县九所镇发展，其中在龙栖湾成功开发了一大型房地产项目，目前正在开发建设一文创商务区项目。

“这个项目用地是通过挂牌出让的方式竞得，证载用途为‘住宿餐饮’，面积116.56亩。”马宇告诉记者，该项目用地起初因涉及海岸带陆域200米管控政策，未能动工开发，土地闲置。

后来，海南省政府相关部门根据实际情况，科学认定，允许符合条件的项目依据详细规划进行项目建设，因此该项目地块限制开发原因得以消除。

但从企业拿地到限制开发问题得到解决，已经过去了较长的时间。按照项目地块所处位置及当前的市场形势，再以“住宿餐饮”用途开发，对于企业而言，产业发展模式已经不再适应，势必给企业的发展造成困扰。

“企业当时有这方面的需求，我们也是按照相关法律规定依法依规论证后，调整了地块详细规划用途。”海南省乐东县自然资源和规划局党组成员、不动产登记中心主任林光巧告诉记者，该县相关部门深入与企业协商，了解企业开发方向，启动了该宗用地规划条件调整工作。

2020年12月，该宗地控规用途调整获批，新用途为“商务金融”用地。企业也根据相关规定，补缴了相应的土地出让金。

“这个项目计划总投资9.5亿元，2021年开工建设，拟建6栋楼，目前2栋楼主体已经完工，1栋楼正在基础施工，3栋楼正在办理报建手续，已完成固投7500万元。”马宇表示，多亏了乐东县资规部门的帮助，想企业之所想，急企业之所急，有这样好的营商环境，我们在当地发展也更有信心了。

 乡村项目10年困局被破解

在儋州市洋浦经济开发区，一座航标塔成为了某企业开发建设的“拦路虎”，企业厂房建设项目一度被搁浅，项目用地涉嫌闲置。

儋州市自然资源和规划局开发利用科科长杨子唯向记者介绍，该项目用地115.6亩，土地用途为“工业用地”，拟建设数智加工流通中心项目，但该企业并没有依约按时动工开发。

精准排查，锁定症结。2023年7月，儋州市资规局第一时间启动闲置土地专项调查，通过与企业深度对接、实地核查，迅速厘清核心梗阻：航标塔的使用、管理涉及多部门交叉权责，企业单方面无力推动迁移。

针对协调主体多、沟通环节复杂的难题，儋州市自然资源和规划局急企业之所急，先后组织相关部门召开专题协调会，统筹梳理诉求、协调利益分歧、明确迁移方案，最终促成各方达成一致意见。

2023年11月17日，儋州市自然资源和规划局联合相关主管部门完成航标塔迁移，从根源上消除项目开工障碍。同年12月4日，该局依法下发《闲置土地认定书》，明确该闲置属政府原因，并同步启动延长动工开发时间的处置流程，为企业合规开工提供政策保障。

在儋州市自然资源和规划局的全程推动下，该项目于2024年9月顺利开工建设，目前已完成70%主体结构工程，累计投资约1.7亿元，预计2026年3月前竣工投用。

该企业总经理江雄告诉记者，在儋州自然资源和规划局的大力支持下，第一时间帮企业积极协调解决问题，我们项目才能顺利开工实施。

相较于城市用地难题，乡村存量用地的盘活更牵动群众切身利益。

在澄迈县福山镇侯臣美丽乡村项目，96套回迁房因“房归公司、地属村民”的权属分离问题无法移交，闲置10余年，导致125亩土地低效利用，成为困扰当地乡村经济发展的民生难题。

面对这一沉疴痼疾，澄迈县资规局创新施策，牵头推动问题化解。

经详细了解，该项目多年前由开发企业与村民小组协商一致后合作开发，约定“村集体出地、企业出资”，后因企业资金链断裂等多方面原因陷入“回迁房难移交、商业用地难开发”的僵局。

为打破困局，澄迈县自然资源和规划局牵头制定多维度破解方案：首先厘清权属关系，推动96套回迁房、构筑物等地上资产划转至项目后续推进主体，从根源上理顺“房”“地”等资源权属。

其次创新出让模式，提出“土地 地上资产”打包招拍挂模式，先将已有建筑物的125亩土地依法完成农用地转用和土地征收等手续，再将土地连同地上资产整体出让，实行土地出让金与地上资产价款分开结算，兼顾各方利益。

在澄迈县自然资源和规划局的全程统筹推动下，2025年，该地块成功出让，不仅彻底解决了困扰村民多年的房地闲置问题，切实获得收益，更通过农文旅项目落地为当地乡村振兴注入新动能，实现了民生保障与产业发展的“双赢”。

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