近日，中共中央、国务院发布的推动城市高质量发展意见中明确支持老旧住房自主更新、原拆原建，这一政策引发社会广泛关注。

8月30日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访上海交通大学国际与公共事务学院长聘教授、中国城市治理研究院研究员、住房与城乡建设研究中心主任陈杰，围绕政策背景、市场影响及未来趋势等核心问题进行解读。

陈杰认为，相较于传统动迁安置模式，自主更新的优势集中在“四个自主”——自主决策、自主组织、自主出资、自主分配。“这不仅能充分尊重居民意愿，避免强制拆迁冲突，还能降低改造成本、提升房屋质量，同时重塑政府与居民的责任边界，减轻财政压力。”此外，原拆原建可保留社区“地方性社会资本”，增强居民互信与合作精神。

但陈杰也坦言，此次政策提出“老旧住房自主更新”而非“老旧小区自主更新”极具深意——对于独立或独栋的老旧住房自主更新条件成熟，应予以鼓励；但小区层面的自主更新面临核心争议：“原拆原建”的“原”是否包含“原容积”？“不增容，小区居民改善意愿低，自主更新难以推进；增容，则容易与片区规划管制冲突，引发周边小区抗议，也对楼市大盘不利。”

在陈杰看来，若要推动老旧小区改造的普遍落地，核心在于完善“退出机制”。“允许投资机构以市场价收购想离开居民的住房，或用闲置商品房置换，待持有足够‘筹码’后，在不增容前提下为留下居民扩大居住面积。”陈杰解释，这种方式既能满足民生需求，又能助力楼市去库存，实现“存量优化”与“市场稳盘”的双赢。

三重背景倒逼模式创新

澎湃新闻：8月28日中共中央、国务院发布的城市高质量发展意见中，明确支持老旧住房自主更新、原拆原建，这一政策提出的背景是什么？

陈杰：这一政策提出的背景，来自三个方面：

首先，随着城市空间需求渐近饱和，城市住房不再短缺，城市空间稀缺性普遍下降。在此背景下，过去“大拆大建-低矮旧楼原住民异地安置-新建高档高楼售高价”的房地产开发模式，对绝大多数老旧小区而言已不再适用。在房价快速上行期，老旧小区改造（通常需数万平方米改造量、数亿元改造资金）因收益空间大，资金问题较易解决；但进入房价下行期，改造资金筹措难度增加。仅靠政府财政兜底，最多只能支持部分重危房的样板工程改造，无法实现大面积推广。

其次，随着城市进入以存量提质为主的发展阶段，老旧住房规模持续扩大。老旧小区不仅居住环境差、生活品质低、居民幸福感与获得感不足，更有不少住房正在加速向危房退化，改造紧迫性很大。当前必须尽快探索新路径：一方面给“动拆迁改善居住条件”不抱希望的老旧居民信心，保障其对美好生活的期待，否则“人民城市”理念就是一句空话；另一方面，此举能稳定居民对现有住房的预期，避免大面积抛售老旧住房加剧楼市压力，或大规模废弃老旧住房造成社会风险隐患。

老旧小区往往呈现“大集中又大分散”的特点，中心主城区居多，但城市各个角落都有。若放任其自然衰败，不仅会抑制城市整体活力、美丽与韧性更不符合现代化人民城市的要求——城市发展不能只追求部分区域光鲜亮丽，而应实现“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的整体性覆盖。

第三，新模式和新路径的形成需要“天时地利人和”。近年来，部分地区能够自发涌现老旧小区自主更新案例，正是我国二十多年来重视社区建设、提倡居民自治能力提升、倡导共建共治共享社会治理理念的成果。尽管这些自主更新案例中，或多或少都有地方政府的鼓励与引导，但核心驱动力在于居民自主意识、主体意识、民主意识都在增强，以及一批社区能人、达人的涌现。这些社区能人、达人在平时的社群活动中表现积极，积累了很深厚的信任资本，关键时刻站出来，才能带动小区居民凝聚共识、产生合力，打破集体行动困境。否则，自主更新的周期是很漫长的，意见达成-方案共识-费用共担-筹资开工-旧房拆除-在外过渡-新房分配-迁入新居，动辄3-4年。不说中国小区经常数千人上万人，即使数百人甚至数十人的小小区，想达成集体一致意见、并在很长的更新改造周期中不因利益与意见分歧而破裂一致行动，都是非常困难的。

自主更新：“增容”是关键难题

澎湃新闻：相较于传统的动迁安置模式，老旧住房自主更新、原拆原建有哪些显著优势？

陈杰：自主更新的“自主”包含自主决策、自主组织、自主出资、自主分配四个关键环节，缺一不可。这一模式能充分尊重居民的自主意愿和更新方案选择权，既避免强制拆迁可能引发的冲突，也让更新改造方案更贴合居民自身需求。同时，“四个自主”可大幅降低住房改善成本，提升重建后房屋的质量。“四个自主”也重新界定了居民与政府在住房问题上的责任边界，能充分激发居民维护自身重大利益的自主性、主体性、能动性与创造性。这也将大幅减轻政府在非解困性住房问题上的压力（尤其财政压力）。基于“四个自主”的老旧小区更新改造，能突破当前楼市僵局，为住房和社区基础设施建设等投资注入宝贵活力，进而拉动投资与消费、创造就业机会与税收。同时，这一过程能增进社区共同体意识、提升社会治理效能与城市活力，既是房地产发展新模式的重要组成部分，也能促进创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市的建设。

小区层面的原拆原建，可避免居民被异地安置、小区被打散，使得小区居民之间长年积累的、与居住环境及周边社区紧密连接的地方性社会资本得以保存并增长。且在居民集体协作完成自主更新后，社区内部高度互信，社区合作精神会显著提升。

小区层面“原拆原建”的争议核心在于“原”的界定——是仅指“原地”，还是包括“原容积”、“原样”？这也是自主更新为什么“叫好难落地”的最关键障碍之一。

主张“原地”、“原容积”甚至“原样”的人，认为这样才能保留城市文脉，但该观点较为过激。大多数老旧小区是没有建筑风貌保护价值的，反而迫切需要建筑风貌与结构大改造大提升。

有些人主张不仅“原地”还要“原容积”，认为即便不抵触片区规划、不考虑“增容需补交土地出让金”等复杂问题，也会加剧住房供给过剩，让楼市更加承压。他们认为，如果不是原地原容积，自主更新的“拆除重建后回迁”与传统房地产开发模式无本质区别，仅是“原住居民不搬走”。但现实问题是，如果不给扩容，改造后仍是“小房子”，居民改善意愿低，自主更新难以推进。不少老旧小区处在市中心黄金地段，若仅“换壳”不提质，既浪费潜在地租价值，也会影响整个片区的品质与吸引力。

因此，“是否给增容”是老旧小区自主更新的最大焦点，“如何合理给增容”则是实践中的最大难点。

澎湃新闻：这一政策的推广会对当前“老破小”二手房市场产生哪些影响？

陈杰：自主更新模式的出现将为“老破小”二手房市场带来积极变化，主要体现在三方面：

一是稳定卖方预期，缓解抛盘压力：让部分“老破小”居民不再因“拆迁无望”而过度悲观，看到“原地自主更新改善”的可能性（即便概率较小），从而减少非理性抛盘，避免二手房市场进一步承压。

二是吸引刚需客群，增加市场需求：部分原本因“老破小”条件差、无改善空间而望而却步的刚需购房者，可能因“未来可自主更新”的预期，增加对“老破小”的购买兴趣。

三是吸引投资机构，激活市场活力：部分投资机构已发现相关机会，例如按市场价收购多套“老破小”组成的楼栋，通过原地拆除重建（如“两套小套并成大套”）、重装后高价出售，最终实现盈利。

自主更新完善“退出机制”是核心

澎湃新闻：在当前推广并实践自主更新、原拆原建模式的城市中，主流操作方式是怎样的？

陈杰：尽管“自主更新”一词在近两年热度骤升，已成为年度一大热词，但目前真正走通自主更新的小区案例仍较为有限。

在已完成或接近完成自主更新的小区中，杭州浙工新村是最知名且具典范意义的案例：该小区共548户居民，平均每户出资近100万元（含22万元车位购买费用），总出资额约4.7亿元；居民出资占项目总投资5.3亿元的83%，剩余费用由政府老旧小区改造专项资金承担。该小区的自主更新于2023年4月正式启动，84天内完成548户业主全部签约，66天完成腾房，当年9月完成整体搬迁，当年11月28日正式开工新建。改造后，小区容积率从1.8提升至2.1，公共配套设施显著完善，总建筑面积约8.1万平方米，由原先13栋多层老旧住房，改建为7幢11层带电梯的新房。目前该项目重建已竣工，今年2月进入分房阶段，但仍存在部分遗留问题，尚未完全收尾。

此外，南京虎踞北路4号5幢居民楼、北京马家堡路六十八号院二号、广州花都区集群街2号、衢州江山永安里小区等也有相关实践，但这些案例的规模均远小于杭州浙工新村。

总体来看，当前各地自主更新、原拆原建的小区案例，基本遵循“业主主导 政府支持 专业协作”的三方共促机制。

澎湃新闻：从当前城市发展需求与政策导向来看，未来老旧住房自主更新、原拆原建是否会成为主流方式？

陈杰：尽管老旧住房自主更新为老旧住房改造开辟了富有价值的新路径，也丰富了改造选项，且在国外（尤其西方国家）是老旧住房改造的主流模式，但它在当下中国的核心意义，更多体现在社会治理层面——即激活社区自主动能、提升居民自组织能力、探索基层自治可能性，而非对房地产市场产生直接影响。

然而，我不认为自主更新会成为中国老旧住房的主流方式。核心原因在于中外老旧住房形态存在本质差异：国外（尤其欧美国家）住房以单体建筑为主，中国老旧住房多为集中式建筑，且隶属于小区、共享公共空间。老旧别墅或联排住宅的自主更新可灵活推进，但老旧小区内的住房难以独立更新，基本需要整个小区统一行动。然而，要让小区内数百甚至数千居民就“四个自主”达成一致，且在漫长的更新周期中保持行动统一、不陷入集体行动困境，难度极大。一个成功案例的落地，不仅需要天时地利人和，还需要依赖优秀且无私奉献的社区能人，缺一不可。

也正因此，此次相关意见提及“老旧住房自主更新”而非“老旧小区自主更新”，既颇具深意，也非常科学。对于独立或独栋的老旧住房，若业主有自主更新意愿，应予以鼓励；但对于老旧小区，是否要普遍鼓励自主更新，需持谨慎态度，核心难题在于“是否允许增容”：不增容，原住民缺乏更新动力，小区品质提升也有限；增容，则容易与片区规划管制冲突，引发周边小区抗议，也对楼市大盘不利，这一问题在一定程度上无解。

更关键的是，老旧住房是否更新改造，必须尊重居民意愿。并非所有居民都愿意长期留在原小区，住房改善也绝非只有“原地更新”一条路，不应将“想走”与“不想走”的居民强行捆绑。应积极创造机会（尤其退出机会），让想离开的居民顺利退出，想留下的居民安心留下。事实上，此前完成自主更新的小区中，已有业主在更新后迅速售房离开，将参与更新视为“套现机会”。

“大拆大建 异地安置”式的强制退出机制不可取，但强求全体原住民“同进同退”、需100%同意才能推进更新决策，同样既无效率也缺乏公义，完全没必要。此前部分关于小区自主更新的研究，过度纠结于“如何让所有居民100%同意”以破解集体行动困境，实则陷入了思维误区。

若要推动老旧小区改造的普遍落地，核心在于完善“退出机制”，鼓励部分原住民退出。具体可通过两种路径实现：

一是引入市场化投资机构：针对以小户型为主的老旧小区，由投资机构以市场价从“想走”的业主手中收购房产；待持有足够份额后，与“想留”的业主达成协议——投资机构负责拆除重建，再以新房市场折扣价将所持面积（实为“容积”）卖给留下的业主。这种模式无需增容（可增加地下容积，用于建设车位、物业及公共设施），若有一半业主退出，留下的业主居住面积可实现翻倍；投资机构扣除改造成本后，也基本能保证不亏损——投资机构即使对老房子面积是以市场价买入、对新房子面积是以市场折扣卖出，扣除改造成本投入，也有较大把握保证至少能保本。

二是结合房地产去库存：在政府支持下，投资机构先收购闲置新建商品房，再用这些房源与部分小区业主置换，将老旧小区改造与“去库存、稳市场”工作结合，实现库存消化与存量优化的有机统一。