各区人民政府，市政府各委、办、局：

为深入贯彻落实《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》(国函〔2025〕86 号)及《粤港澳大湾区内地九市要素市场化配置综合改革试点实施方案》有关精神，经广州市土地管理委员会审议通过，现将《广州市提高土地利用效率综合改革试点实施方案》印发给你们，请结合实际抓紧推进落实，工作中遇到有关问题请径向我局反映。

广州市规划和自然资源局

2025年9月22日

广州市提高土地利用效率综合改革试点实施方案

为深入贯彻落实《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》(国函〔2025〕86 号)、《粤港澳大湾区内地九市要素市场化配置综合改革试点实施方案》有关精神，以及《关于开展健全国土空间规划实施机制试点实施方案》(粤自然资函〔2025〕679 号)工作要求，结合我市“12218”现代化产业体系建设战略部署，进一步探索产业用地弹性供应，推进存量低效用地再开发，提升土地开发利用效率，创新土地要素配置机制，制定本方案。

一、探索土地管理制度改革，提高利用效益

(一)创新绿地用地规模管理模式。探索大片绿地等连片开敞空间依法办理用地手续，但不纳入城乡建设用地规模管理。在不改变、不影响绿地主体功能的前提下，鼓励成片绿地、开敞空间、桥下空间、边角地，因地制宜打造不同规格的体育运动空间，在保护植被正常生长的基础上，满足人民群众亲近自然的健康生活新需求。

(二)依托“指标池”开展调剂流转。探索构建市、区两级建设用地“指标池”，市规划和自然资源局统筹管理省下达指标和各级“指标池”。通过实施城乡建设用地增减挂钩、拆旧复垦及生态修复腾出并经核定形成的新增建设用地指标，允许优先进入本级“指标池”自用。区如有“富余”可进入市级“指标池”统筹管理，向指标缺口区调剂。

二、优化产业用地供应方式，提升利用效率

(三)推行多元化弹性供应。对工业、物流仓储、营利性公共管理与公共服务、营利性公用设施及全自持商业服务业用地等产业用地，全面推广长期租赁、弹性年期出让、先租后让等供应方式。其中，长期租赁年限5-20 年，弹性出让年期20 年至法定最高年限，先租后让租赁期不超过5 年且总年限不超法定上限。经营性房地产开发项目仍按规定采用出让方式。首次采取弹性供应时，由属地区政府或市相关部门依据有关法律法规拟定招商条件，作为挂牌公告附件发布，并应一并明确后续调整供应方式的前置条件和土地价格计算方式。

(四)简化弹性出让定价机制。长期租赁年租金起始价按“法定最高出让年限市场评估价/法定最高出让年限。”核算；弹性出让起始价按“弹性年期/法定最高年限×最高年限评估价”确定；先租后让起始价按“(租赁 出让年限)/最高年限×最高年限评估价”计算，租赁期租金按“租期/总年限×成交价”分年收取，出让时扣减已缴租金。

(五)支持供应方式动态调整。经原提出招商条件的属地区政府或市相关部门评估确认后，产业项目可选择在约定供应期满或供应期间申请调整供应方式或续期，其中长期租赁可申请转为弹性年期出让或先租后让；先租后让承租期满，企业可申请再次租赁(不得超过5年，多次累计租赁期不超过20 年)。供应期满申请调整供应方式的，按照申请调整时点的最高年期市场评估价与原供应文件约定的土地价格折算最高年期成交价，两者取低值；在供应期间申请调整供应方式的，延续合同约定，土地价格不做调整。调整供应方式年期与已供应年期之和不得超过法定最高出让年限；如超出法定最高年限，须重新按规定办理供地手续，起始价格按照申请时点的市场评估价确定。

(六)允许分期缴纳土地出让金。新出让产业用地，应在出让合同或相关协议签订之日起30 日缴纳首期款项，比例不低于应缴土地出让金的50% ，余款可在签订之日起12 个月内按合同约定付清。其中，主导用途为工业的项目，按约付清不计利息，未按约付清则从首期付款之日至约定缴款期限计分期利息，超期还需承担违约责任。涉及分期利息的按人民银行公布的1 年期LPR 计收。

(七)提高产业用地用途转换灵活度。在编制国土空间详细规划时，鼓励商业用地(B1)和商务用地(B2)混合利用，可不明确具体功能的建筑面积比例，土地出让前核发规划条件时，在其他规划指标不变的前提下，商业用地(B1)和商务用地(B2)的用地性质可以相互兼容，结合产业发展需求明确商业商务建筑面积比例，同步纳入国土空间规划“一张图”。土地出让后，由于市场发展需求，权利人明确产业导入和经济贡献，经原提出招商条件的属地区政府或市相关部门评估认定，在商业用地(B1)和商务用地(B2)用地性质不调整的前提下，按规定办理合同变更程序并依规定补缴土地出让金后，其比例可进行调整。

(八)支持产业用地生产服务功能融合发展。允许一类物流仓储用地(W1)兼容一类工业用地(M1)，提高土地利用效率。在编制国土空间详细规划时，鼓励一类物流仓储用地兼容一类工业用地。工业产业区块内，对城市环境无干扰、污染和安全隐患，符合产业准入、详细规划和用地标准的，一类物流仓储用地可以兼容一类工业用地，核发(或申请调整)规划条件、签订土地出让合同(或变更协议)，兼容后增加的一类物流仓储用地、一类工业用地建筑面积，不再增收土地出让金。

(九)支持相邻多宗国有产业用地配套设施集中布局。对同一土地使用权人相邻多宗国有产业用地，由土地使用权人主动提出的，可统一规划布局，经产业、环保、安全等有关部门认定后，统筹平衡生产、生活配套设施，集中配建绿地、开敞空间、公共服务设施，在主体用地性质不变、总计容建筑面积不变的前提下，腾挪建筑量，相关要求在规划条件与土地出让合同中予以明确。办理规划报建、规划条件核实的配套设施建筑面积累计进度不应超过产业用房建筑面积累计进度；分期建设的，每一期均应符合此要求。集中布局的配套设施不得单独分割转让、抵押；所涉宗地，须在建设工程规划许可证附件、规划条件核实批复书、不动产登记簿中均注明“配套设施集中布局”字样，并注明项目包括的所有宗地的土地证证号或不动产权证证号。

三、盘活存量土地资源，优化利用效能

(十)深化产业用地盘活利用。探索存量工业用地、低效商务楼宇在符合规划前提下，通过协议置换、协商收回等方式盘活。原以划拨方式取得或未办土地有偿使用手续的低效工业用地(含仓储用地)，经区工业和信息化、区发展改革部门会同商务、科技等部门审核符合产业政策、产业布局规划及产出要求的，在不改变工业用地性质、不发生权属转移的前提下，仅提高土地利用率和增加工业、仓储建筑面积的，可暂不办理土地有偿使用手续，由企业在发生权属转移，或自行申请办理土地有偿使用手续时，再按规划和自然资源部门依法受理时点项目市场评估价的40%计收土地出让金，应缴土地出让金=项目市场评估总地价×40%。

(十一)为优化存量、保市场主体，允许自持住房转为可售住房。在构建房地产发展新模式时期，为进一步形成“需求端松绑 供给端纾困”的良好格局，针对以往为调控房地产热而采取“限地价、竞自持”竞价规则产生的自持商品住房，属于所在行政区和所在板块一手住宅去化周期均在18个月警戒线以下的项目，依企业申请，经报市土委会审议及原出让方同意，权利人按照原出让时点和现调整受理时点分别评估自持物业比例调整前后的市场评估总地价的差额，取高者补缴出让金后，可将自持住房转为可售住房入市。各区可根据去化周期动态变化和中高风险企业纾困需要，研判自持项目转为可售住房入市影响，报请市土地管理委员会同意后实施。

(十二)支持存量商办改建为保障性租赁住房，促进职住平衡。结合国土空间规划、区域功能定位和产业发展要求，按照“职住平衡、供需适配、交通便捷、生活便利”原则，允许全市工业产业区块外的3km范围内或现状轨道站点3km范围内已供应的商服用地，由区政府综合评估周边租赁住房需求集中、配套水平可承载后，经住建部门同意纳入保障性住房体系管理。支持在建或已竣工的商办物业，在权属合法、结构可靠、消防安全、面积合规、与宗地其他功能相对独立的前提下，整栋改建为保障性租赁住房，改建后不改变原用地性质、房屋类型和建筑量等控制指标；支持已供应未开工的商服用地，在符合规划、权属不变、满足安全要求的前提下，由土地使用权人自主建设或与其他市场主体合作建设保障性住房。参照宿舍标准改建或转化的项目，用地单位不得将房源直接出租给个人或家庭，在与本市注册、具备一定条件的企业或事业单位达成对接协议后，方可与单位安排的职工签订租赁合同。

(十三)允许自持商办物业招商入市，严禁分割散售。推动招商逻辑从“新增土地供给”转向“存量商办用房盘活”，鼓励土地权利人发挥资源整合优势“以商引商”，依托自持商办物业通过整体、分栋或分层转让合作等模式，定向引入高成长性、产业链上下游关联企业，实现存量空间与产业需求的精准匹配。在土地权利人确认受让企业意向并提出申请后，经原提出招商条件的属地区政府或市相关部门评估认定符合产业导入、经济贡献等要求，可允许根据受让企业实际需求，确定自持物业调整比例，经报市土委会审议及原土地出让方同意，权利人按照原出让时点和现调整受理时点分别评估自持物业比例调整前后的市场评估总地价的差额，取高者补缴出让金后，可将自持商办物业转为可售商办用房入市转让给受让企业。严格管控入市物业分割销售，受让企业对受让商办用房就购置范围单独办理不动产权证，不动产权证注明物业应全部自持，严禁以虚拟划线或非实体墙等形式二次分层、分区分割销售，避免形成“类住宅”。进一步推动房票全市跨区通兑、跨用途兑换，征拆涉及商服办公用房鼓励优先使用房票安置。

(十四)推进商办物业多功能复合利用，嵌入社区服务。以需定供，鼓励存量物业以需求为导向嵌入社区服务设施，改建“多功能”楼宇。迎合适老化需求，在老龄化程度较高的社区(60岁以上人口比例超过20%)，鼓励存量商办物业(尤其空置率超出20%警戒线或1万平方米以上的)引入老龄健康护理中心、康养机构，建设社区养老中心，适应实现存量商办盘活与银发经济产业发展双轮驱动。在出生人口增长较高的社区，引入婴幼儿托育、儿童托管、社区助餐等服务机构，助力补齐儿童友好型社区公共服务设施短板。迎合青年群体追求体验、分享、品质的需要，利用存量商办打造共享空间和创新街区，利用地下空间、大堂等公共区域，以嵌入方式配套餐饮、运动休闲、共享经济等小型服务设施，强化社区活力和开放众创功能。

(十五)支持存量建筑临时转换使用功能。经区政府同意，在保障安全和公共利益优先条件下，低效用地再开发项目符合转换功能后的环境、消防等相关要求的，存量建筑可按正面清单进行临时转换使用功能，期限为5年；5年过渡期内可按照不改变用地主体、不改变用地及建筑规划用途、不调整控规和规划条件办理相关审批手续；5年期满及涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。对需享受政策的市场主体，投资或相关行业主管部门应向自然资源主管部门提供项目符合条件证明文件，自然资源主管部门登记备案后执行。

(十六)探索工业、商服等产业用地的土地使用权续期。

1.属于原土地出让合同约定的土地年限为法定最高出让年限、剩余年限不足10年的低效用地再开发项目、以拆除重建方式实施的，权利人可申请土地使用权续期。符合国土空间规划，经属地区政府或市相关部门评估确认符合产业准入条件的，可重新签订产业监管协议(或投资服务评估协议)，经有审批权人民政府批准，办理土地使用权续期，补缴土地出让金、签订出让合同变更协议。原则上剩余年限不超过10年，确需超出的，应符合产业政策、产业布局规划及产出的要求，并经区政府和市相关产业主管部门同意。

2.属于原土地出让合同约定的土地年限为法定最高出让年限、剩余年限不足20年的产业用地项目，权利人因项目增资扩产等需要申请土地使用权续期的，经属地区政府或市相关部门评估确认符合增资扩产等情况的，可重新签订产业监管协议(或投资服务评估协议)，经有审批权人民政府批准，办理土地使用权续期，补缴土地出让金、签订出让合同变更协议。

3.剩余年期与续期之和不得超过法定最高出让年限。土地出让金按照规划和自然资源部门依法受理时点同地段、相应用途续期后增加年限市场评估总地价计收，低效用地再开发项目可按70%计收。原批准土地用途与现行规划用途不一致的，经有批准权限的政府批准后办理续期手续。

(十七)妥善处置非企业因素导致无法开发的已供应未开工商服用地。

1.对于不属于无偿收回、依约退地的，因《闲置土地处置办法》53号令第8条规定的非企业因素导致土地无法继续开发建设、且已纳入闲置存量房地产清单管理的已供应未开发商服用地，属地规划和自然资源部门应与企业主动充分协商收回土地，允许通过非货币补偿方式协商收回土地，可在具备实施条件的前提下，为其持有的其他存量房地产用地增加建筑容量、变更土地用途等；在无法转移置换建筑量时，可为企业将原土地置换为等价值的土地。土地置换及具体用途变更，按程序报原批准机关批准。

2.由政府协商收回用地的企业，如在我市涉及欠缴的土地出让金、相关违约金和闲置费，所获得政府支付收回收购补偿款应优先缴清上述欠款，或按要求设立监管账户，严格按指定用途使用所获收回或收购补偿款。

(十八)支持预告登记转让。为支持闲置存量土地转让盘活利用，根据《广州市规划和自然资源局关于全市开展国有建设用地使用权转移预告登记业务的通知》，以出让等有偿方式取得的国有建设用地使用权首次转让，已完成的投资开发未达到投资总额25%的，当事人可以申请办理国有建设用地使用权转移预告登记，保障受让人合法权益。预告登记证明可作为申办规划报建等审批手续的土地权属来源依据。待宗地投资额达到法定条件后，再申请办理不动产转移登记手续。

四、挖潜地下空间价值，拓展利用维度

(十九)鼓励利用存量土地开发地下空间。鼓励自有存量用地开发地下空间解决片区现状公服配套不足问题，未突破原有规划条件的可直接办理建设工程规划许可；突破原有规划条件的，须按程序完成规划调整后结合实际使用功能实施划拨或协议方式供应。用地单位申请开发地下空间的，地下计算容积率建筑面积可与地上计算容积率建筑面积分别核算，地下计算容积率建筑面积不可向地上腾挪。

(二十)鼓励地下空间建设公共停车场。支持利用城市道路、广场、公园绿地、公交场站等产权清晰的非自有公共设施用地建设地下公共停车场。增建的公共停车场可不改变既有用地性质及规划用地性质、无需单独申请规划条件、不计入原地块规划条件确定的容积率。增加50个泊位以上地下停车场的，允许设置不超过新增地下公共停车场建筑面积20%的地下自持经营性建筑面积。自持经营性建筑功能应有偿使用。

(二十一)鼓励地下空间互联互通。宗地相邻多个规划单元之间增加地下连接体、公共地下空间增加公共通道的，支持设置不超过地下连接体、地下公共通道总建筑面积30%地下自持经营性建筑面积。自有用地增加地下公共通道或地下移交类公共服务设施的，支持设置不超过新增公共空间实际建筑面积1:1奖励地下自持经营性建筑面积。自身建筑与疏散出入口、地铁出入口、风亭、设备等出地面设施合建，支持不超过建成后无偿移交部分3倍的自持经营性建筑面积作为奖励。自持经营性建筑功能应有偿使用。

(二十二)支持轨道地下空间设置便民设施。支持运营主体出于公共利益需要盘活利用地下轨道预留空间，可支持设置自持便民服务设施。预留空间转为商业等经营性用途时，应按届时和程序政策补缴土地出让金。

(二十三)支持优化城市地下空间供应。新建地下线性工程(不含出地面设施)可采用划拨方式供应，供地手续后置到竣工验收前完成。以划拨方式供应的地下空间功能可不计收土地综合开发费。地下空间可采取长期租赁、弹性年期出让和先租后让方式供应，采用弹性年期出让的允许分期缴纳出让金。

(二十四)支持地下空间单独确权。在保证功能独立、符合相关技术标准规范的基础上，分层开发建设的项目可以分层办理地下空间建设用地使用权和建筑物、构筑物所有权首次登记；也可以依据规划条件核实材料单独办理对应核实范围的地下国有建设用地使用权和房屋所有权首次登记。

(二十五)明确地下空间出让金计收标准。首次以出让方式供应的地下空间用地项目，按所在地段对应用途首层市场评估地价的一定比例拟定出让起始价或计收出让金，其中地下负一层的比例为10%、地下负二层比例为5%、地下负三层及以下不计收。原出让合同已约定地下连接体或者配建公共设施依法允许布置地下空间的出让金缴交标准的，按原合同约定执行；未约定地下空间出让金计收标准的，按规划和自然资源部门依法受理补缴出让金申请时所在地段对应用途基准地价的一定比例计收出让金，其中地下负一层的比例为10%，地下负二层比例为5%，地下负三层及以下不计收。

五、健全城乡统一市场，扩宽利用广度

(二十六)探索多路径盘活利用闲置合法农房。在保障农民合法居住权益的基础上，充分尊重农民意愿，严守法律和政策底线，鼓励村集体和农户通过出租、入股、合作等多种有效路径，盘活利用产权清晰且具有合法的不动产权属来源证明材料(不动产权证、房产证、土地证、宅基地证等)的闲置农房，激发乡村资源活力。

(二十七)有序推进集体经营性建设用地入市。对农村集体经营性建设用地入市适用范围、入市流程、监督管理等方面进行统一规范，建立集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金制度，合理平衡收益分配。

(二十八)面向招商搭建全要素资源平台。基于招商土地超市，归集储备用地、农村留用地、农田、岸线、温泉、景点、矿业、待售待租商办及工业用房和闲置农房等全要素资源；主动向社会全面展示地块招商信息，包括规划指标、用地类型、交通路网、周边配套、现行控规、地块优势和360°VR实景；帮助投资企业足不出户、高效“找地选地”；持续深化“市场 资源 应用场景”招商模式，推动自然资源与产业需求高效对接，为企业精准匹配产业空间。

六、推进合理有序用海，延展利用深度

(二十九)推进合理有序用海。强化海域精细化管理，加强对助航导航、测量、气象观测、海洋监测和地震监测等公益设施要素保障，加快围填海历史遗留问题区域市场化出让。完善填海项目海域使用权与国有建设用地使用权转换衔接机制，已获批填海项目完成竣工验收形成土地后，按照国有土地管理相关规定，补缴土地评估出让价格和填海造地成本的差价，填海造地成本高于土地评估出让价格的部分不予退还。补缴完成后签订国有建设用地使用权出让合同，并办理产权登记。

(三十)支持历史围填海区域国有建设用地使用权和海域使用权“两权合一”出让。“两权合一”出让应采取招标、拍卖、挂牌方式，出让前由自然资源部门明确规划设计条件和出让起始价格、财政部门明确收取方式。出让完成后签订海域使用权出让合同；填海竣工验收后，签订国有建设用地使用权出让合同并办理产权登记。探索相邻土地管理区域和历史围填海区域“组合出让”，出让方式参照“两权合一”操作；土地部分在出让完成后先行签订国有建设用地使用出让合同并办理产权登记，海域部分在完成填海竣工验收后签订国有建设用地使用权出让合同并办理产权登记。

(三十一)创新用海审批登记。建立“三维调查 分层确权”的登记方式，通过高精度实景三维技术绘制三维宗海图，精准界定海域使用权区域，办理立体分层确权登记；衔接海域使用审批与不动产登记，不动产登记机构在用海审批阶段提前介入，将原本串联办理的审批流程与不动产登记并联推进，确保企业提交海域使用金缴纳凭证或减免凭证一个工作日内，即可领取不动产权证书，实现“交海即交证”。

本实施方案自印发之日起施行，有效期至粤港澳大湾区要素市场化配置综合改革试点结束，由市规划和自然资源局负责牵头解释。国家、省另有规定的，从其规定。