近日，国家发展改革委正式印发《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》（以下简称《意见》）。

作为国家层面专门就城际铁路出台的系统性政策文件，该《意见》从多个方面设置了明确的发展门槛。由此可见，未来城市轨道交通（含地铁）的审批预计将延续从严导向，市区人口规模、客流强度及地方财政能力等等关键指标，将成为更为刚性的约束条件。

01

》》常住人口需50万以上的大中城市

《意见》明确功能定位。城际铁路主要连接城市群内中心城市及城区常住人口50万以上的大中城市，串联沿线重要客流集散 地、人口密集区，采用高密度、小编组的灵活运输组织模式，重点满足 1—2 小时通勤、休闲、商务等中短途旅客出行需求。

优先支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等经济活跃、人口聚集度高的重点城市群规划建设城际铁路。

严禁以城际铁路名义变相建设高速铁路、城市轨道交通项目。

》》新建车站原则上应布设在中心城区

加强与中长期铁路网规划等衔接，统筹产业 布局、运输需求、财力支撑、区域铁路资源共享等因素，合理确定近远期城际铁路发展目标和网络布局，明确线路基本走向、技术标准、敷设方式、资金来源、建设时序等。

依据国土空间规划、生态环境分区管控方案，统筹考虑城市群内城镇布局、客流特点、建设条件、群众诉求等，科学布局车站站点，新建车站原则上应布设在中心城区。

《意见》提出，完善规划审批程序。城际铁路建设规划由相关省级发展改革部门会同交通运输、自然资源、生态环境、铁路等相关部门联合组织编制，依法开展环境影响评价、社会稳定风险评估， 并履行行业技术审查后，按程序报国家发展改革委审批。

》》客流密度不得低于1500万人次/年

新建城际铁路近期双向客流密度不低于 1500 万人次/年，设计速度一般为每小时 120—200 公里。

原则上采用地上敷设方式，进出枢纽、征拆困难、噪声振动大等局部路段可研究采用地下敷设方式。

严格控制车站建设规模、标准等，坚决防止出现站点过密、站房规模超出实际需求、建而不用等情况。

明确提出，对于项目开通运营5年后、双向客流密度仍未达到预期指标50%的，以及项目开通运营10年后未实现现金流平衡的地区，暂停审批（核准）新建城际铁路项目。

》》资金要求，资本金比例不应低于50%

新建城际铁路项目资本金比例不应低于50%，对违规举债融资或未落实偿债及运营补亏资金来源的项目，一律不得审批（核 准）。

02

去年以来，国家层面收紧轨道交通建设审批，多地城市规划中的地铁项目被“暂停”或“暂缓”。

如，此前深圳市民咨询地铁18号线是否纳入五期修编时，深圳市发改委回应称“经国家评估，该项目未获批复”。

作为规划中连接宝安、光明、龙华、龙岗、盐田的市域快线，18号线全长约63公里，被视为支撑深圳第三圈层发展的重要线路，却止步于审批环节。

与此同时，深圳14号线延伸至惠州段的建设也被搁置，原因是惠州当前未能满足国家关于修建城市轨道交通的相关硬性要求。

无独有偶，佛山市轨道交通局在答复市民时表示，已获批的佛山地铁2号线二期（约23.5公里）与11号线（约39.6公里），因属于“已批复但未组织实施项目”，需按照最新政策重新上报审核。

这些消息受到关注，不仅因其涉及城市轨道交通网络布局，也源于两地在全国发展格局中的重要性：深圳作为中国经济总量第三的城市，地铁客流强度长期位居内地首位，日均约1.5万人次/公里，远超国家规定的0.7万人次/公里门槛，即便如此，新增线路仍需经过严格评估。

事实上，2025年以来，全国地铁审批趋紧态势已逐渐显现。

尽管成都、广州、深圳、南京等城市在年底集中开通新线，为“十四五”轨道交通建设收官，但更多城市的规划建设面临挑战。

如，宁波在2025年完成轨道交通三期全部项目，运营里程突破300公里，但在申报四期规划时，被明确告知“客流强度有待提升，暂不具备申报条件”。

数据显示，宁波地铁客运强度约为每日每公里0.46万人次，低于0.7万人次的申报标准。

类似情况并非孤例。

洛阳官方在回应市民时表示“地铁二期暂不具备申报条件”，主因同样是客流不达标；

哈尔滨虽有一定运力需求，却因地方债务问题，二期规划也未获批；

GDP超万亿的泉州，受“强县弱市”格局影响，市区常住人口未达300万，至今未进入地铁申报阶段。

2024年前后，重点城市陆续进入新一轮地铁规划报批期。

截至目前，据了解仅成都成功获批，具体线路信息尚未公布；其余包括一线城市和省会城市在内，仍有20多个城市的新一轮地铁规划尚未获得批复。（具体以实际为准）

03

在政策层面上，暂缓地铁建设并非官方首次提及。

2018年，国务院发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，提高了地铁建设的申报门槛：要求地方一般公共预算收入、地区生产总值要求均调整为原标准的三倍，即分别不低于300亿元和3000亿元，并明确市区常住人口须达300万人以上。此前，这两项经济指标仅需满足100亿元和1000亿元。

该文件同时提出，拟建地铁线路初期客运强度不低于每日每公里0.7万人次，远期客流规模应达到单向高峰小时3万人次以上。

后在2021年，国家发改委进一步收紧审批，明确不再受理不符合条件的城市及一般地级市的首轮建设规划，并规定地铁运营满三年后若客流仍不达标，将不能上报新一轮规划。

为何地铁建设获批会越来越难？其背后主要面临双重压力：

一是地铁建设和运营成本高昂，多数城市需依赖财政补贴维持。据统计数据，在已公布财报的28个地铁城市中，扣除补贴后仅2个实现盈利。

二是客流利用率普遍偏低，在全国54个开通轨道交通的城市中，仅18个客运强度达到每日每公里0.7万人次的标准，超三分之二线路处于“不饱和”状态，造成资源闲置与持续亏损的循环。

图源：交通运营部