作者 | 第一财经 吴斯旻

近日，市场监管总局官网发布了一份“山西省建设监理协会垄断协议案行政处罚决定书”（下称“处罚决定书”）。根据处罚决定，这种由行业协会等有关机构发布的“计费标准”，即便“取得上级认可”“属于自愿性参考指引”，也会造成对价格竞争的限制，属于涉嫌达成垄断协议的行为，构成市场垄断。

在今年全国两会期间，有全国人大代表反映，建筑设计收费标准20年未变。在进入市场定价阶段后，大量设计收费仍参照2002年版政府指导价阶段的标准执行，甚至在此基础上进一步“打折”，导致行业利润不断摊薄，拖累行业发展。第一财经记者进一步采访了解到，该代表反映的问题确有其事。而在此背景下，近年来在建筑设计和规划等相关领域，一些全国性或地方性行业协会相继发布了收费指导标准或导则。

业界对此看法不一。有观点认为协会标准可以减少行业内价格内卷现状，引导设计收费回归“合理水平”，但也有观点认为可能触碰反垄断法“红线”，“好心办坏事”；有观点认为此类价格标准在行业内部参考性较强，但也有观点认为“效力不足”。

根据上述处罚决定书，2020年10月，山西省市场监督管理局在监督检查中发现，2018年4月26日，当事人联合山西省建设工程造价管理协会、山西省建筑业协会建设工程招投标分会发布《山西省工程监理服务计费规则》（下称《计费规则》）。《计费规则》规定了工程监理服务行业标准的价格水平、价格变动幅度，并列明惩戒措施，涉嫌构成垄断协议。该局于2021年1月12日依法决定对当事人涉嫌组织本行业经营者达成垄断协议行为予以立案查处，并在2026年3月依法作出20万元罚金的行政处罚决定。

在调查和听证期间，山西省建设监理协会辩称，制定《计费规则》符合政策法律规定，并得到上级认可，具有公益性和正当性，不构成《反垄断法》所禁止的垄断协议行为；没有主观故意排除、限制竞争的目的；属于自愿性参考指引，不具备任何强制约束力；影响低微，客观上未产生排除、限制竞争的效果；已废止整改，符合终止调查和豁免情形。

但山西省市场监督管理局认为，山西省建设监理协会作为监理行业协会，组织山西省内具有竞争关系的监理企业，表决通过统一价格水平和变动幅度的《计费规则》，明确计算公式及计费标准，并有相应的惩戒措施保证规则的实施，其本质就是组织达成固定价格的垄断协议的行为，限制了监理企业之间的竞争，破坏了山西省工程监理行业的公平竞争秩序，符合修改前《反垄断法》规定禁止行业协会组织本行业经营者达成垄断协议的有关内容。

尤为值得关注的是，根据这份处罚决定书，经查，《计费规则》出台后，在当地大量的招投标项目中，只有极少数项目引用过该规则名称，且未执行规则制定的取费标准。“事实上，监理行业市场饱和，竞争激烈，在投标过程中均是以低价中标，监理企业不具备实施该规则的条件，因此该规则在实际执行中未能真正实施。”换言之，在买方市场下，实际建筑项目招投标中，企业报价或中标价可能低于《计费规则》定价。

既然《计费规则》在实际执行中并未得到实施，为何该协会仍被判罚？

北京市伟博律师事务所高级合伙人杜广普长期关注竞争与反垄断领域。他告诉第一财经，竞争是市场经济的核心，而《反垄断法》的使命正是保障和维护市场竞争。竞争对手之间达成固定价格的垄断协议是公认的对市场竞争最具破坏性的垄断行为之一。就违法性的认定而言，其与市场是否饱和、竞争是否激烈、协议是否实施无关。

与此同时，尽管该协会辩称“已废止《计费标准》”，但杜广普认为，由于该协会制定、通过、发布《计费标准》的行为在当时已违反《反垄断法》，违法事实已经固定，不因事后废止而改变行为定性。

根据《反垄断法》第59条的规定，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度、持续时间和消除违法行为后果的情况等因素。

而就此次处罚结果而言，杜广普表示，20万元的罚金并不算多。究其原因，是因为地方立案调查和协会废止《计费标准》的时间均在2021年，适用修改前《反垄断法》。

在经2022年修改后，新《反垄断法》已大幅提高了行业协会组织达成垄断协议的罚款上限，由50万元提升至300万元。修法后，在2025年公布的三起涉及行业协会的垄断协议案件中，涉案协会均被处以30万元罚款。此外，在既往的其他案件中，也有行业协会在被处以“顶格罚款”的同时，还被依法撤销登记。

杜广普提示称，实践中，不少垄断协议案件中都有行业协会的身影。行业协会通常由具有竞争关系的同行业企业、从业者组成，组织会员企业达成固定价格、限制产销量、分割市场、联合抵制交易等垄断协议的情况多发，因此长期以来也是反垄断监管的重点。

“建议行业协会在开展相关工作时，应注意对照《国务院反垄断反不正当竞争委员会关于行业协会的反垄断指南》，避免出现引导本行业经营者协调价格等高风险行为。”杜广普称。

另外，记者注意到，除了《反垄断法》，《中华人民共和国标准化法》也提出，鼓励相关部门制定技术标准，但并非统一价格水平；民政部、住建部等部门出台的相关文件内容也均为针对建立技术标准而制定，同时也明确表示“制定自律公约要体现公平公正、诚实信用和正当竞争的原则，不得含有排除、限制竞争的内容”。