3月16日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，以下简称《通知》），在新增建设用地供给、城市更新用地等方面作出新的规定。

《每日经济新闻》记者注意到，《通知》规定，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应”。

“有利于改善房地产供求关系”

对于“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”的表述，外界误读为“房地产供地按下暂停键”。对此，广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉通过书面向《每日经济新闻》记者表示，“在土地管理专业术语中，‘新增建设用地’有着严格的法律定义，绝不等同于大家理解的‘新拿出来卖的地’”。

“新增建设用地特指，依法批准将农用地（含耕地、林地、草地等）和未利用地（如盐碱地、沼泽地、荒漠等），通过征收、转用审批程序，首次转变为建设用途的土地。通俗理解就是把农田/荒地变成城市用地，通常发生在城市边缘向外扩张的区域。”

“对房地产用地进行了刚性约束。”中指研究院分析指出，“《通知》在严控新增建设用地用于经营性房地产开发的同时，也体现出原则上留有余地，引导资源向产业、民生等方面倾斜，整体与当前房地产控增量、去库存、优供给的思路较为一致，有利于改善房地产供求关系。”

这一规定也有助于房地产行业走出库存困局。“这类用地往往在城市外围，近郊或远郊，也是新房库存压力最大的区域；而上述区域内的房地产项目，现在都在‘打骨折’卖房；此外，现在搞‘生地变熟地’的开发，市政基建、教育等投入也非常大，对于多数地区并不适合。”李宇嘉说。

“企业应积极探索存量盘活模式”

限制了城市“摊大饼”式开发，就意味着各地需要啃下“存量盘活”这块硬骨头。

克而瑞地产研究曾在2025年年中发布《2025年存量宅地清单透视》，据CRIC（一般指中国房产信息集团）监测，目前全国已经有313个城市发布了存量住宅用地规模（清单），行业已进入去库存深水区，盘活存量用地愈加迫切。近年来各地狭义库存去化周期已有明显改善，但“顽固”的潜在库存仍在影响行业长期发展预期。同时计入狭义库存和潜在库存，当前典型城市广义库存规模达狭义库存的3.2倍，广义消化周期普遍超过5年。

值得注意的是，3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中提及“盘活利用存量土地和闲置房屋设施”，对此，上海易居房地产研究院常务副院长崔霁通过书面分析认为：“这一部署的核心意义，在于与房地产发展新模式形成了深度联动。”

“当前我国城市发展已告别增量扩张时代，大量存量土地、闲置房屋、低效楼宇面临功能闲置、效益低下的问题。2026年的部署，明确了城市更新要摆脱对新增建设用地、土地财政的路径依赖，通过存量空间的功能转换、业态升级、高效利用，实现土地资源的集约高效利用。”崔霁表示。

《通知》也为零星土地用地审批限制作出了突破，进一步支持城中村改造。

城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

中指研究院指出，“本次政策进一步放松了零星土地的用地审批限制，允许城中村改造中的零星土地用于民生保障类的房地产配套，有利于解决城市更新中零散土地难以开发利用的痛点，对城中村改造带来利好，也进一步表明土地资源向保障性住房、民生配套倾斜。未来房地产行业将更依赖存量盘活、城市更新等路径获取开发资源，在此过程中，企业应加大城市更新、旧改、低效用地再开发布局，积极探索存量盘活模式”。