2026年5月15日，广西贵港市港北区人民法院就“贵港市南山片区水环境综合整治工程PPP项目”（下称“南山项目”）纠纷案作出一审判决，驳回原告贵港南洋建设有限公司（下称“南洋公司”）诉请解除合同、赔偿损失及违约金共计6亿元的全部诉讼请求。

南洋公司告诉澎湃新闻，将在规定期限内提起上诉。

此前的2024年8月，民营建筑巨头太平洋集团有限公司（以下简称“太平洋集团”）和南洋公司因南山项目纠纷起诉贵港市城管局，要求赔付其垫资及违约金6亿元。

这个总投资8亿元的PPP项目（PPP，Public-Private-Partnership，即政府和社会资本合作模式）迄今已停摆3年。停摆的直接原因是，2023年9月8日，自然资源部通报 2023年督查执法的56个违法违规重大典型问题，南山项目因“以水环境综合整治项目为名违法侵占耕地挖湖造景建设人工水面、绿化景观”违法违规被通报批评，之后被要求复垦而停工。

一个当地政府主导的项目为何会出现土地违法？企业又缘何一纸诉状将政府部门告上法庭？

“先开工，后办证”的PPP项目

资料显示，南山项目采用PPP模式进行运作，贵港市城市管理监督局为项目实施机构，项目公司为贵港南洋建设有限公司，项目建设期4年，运营期16年，项目总投资8亿元。

2019年，经过公开招标，社会资本方太平洋集团与政府出资方代表分别以80%、20%的持股比例出资组建贵港南洋建设有限公司，贵港市城管局作为实施机构，南洋公司作为项目公司，签订了《贵港市南山片区水环境综合整治工程PPP项目合同》。

上述项目合同约定，采用“可行性缺口补助 使用者付费”的模式运作，政府方负责提供项目用地、办理相关行政审批手续，并在项目运营期支付缺口补助；项目公司负责项目的投资、建设和运营，通过16年的运营收回投资并获取合理收益。

太平洋集团官网显示，太平洋建设由知名富豪严介和创建于1986年，曾以BT、EPCO、FEPCO、BTO等形式参与国内1000多个市县、3000多个园区的投资、建设、运营与管理。连续12年入选世界500强，蝉联全球建筑业私企第一。

2019年10月，前述南山项目开工，太平洋集团按照合同约定足额投入资本金，同时南洋公司向银行贷款3.9亿元推进项目建设。开工半年多后的2020年6月、7月，项目陆续取得规划许可证、施工许可证。

南洋公司一位人士告诉澎湃新闻，“按照常规的项目审批流程，土地手续完善，本就是办理规划许可证、施工许可证的前置条件，既然已经办妥项目的规划许可证、施工许可证，就说明政府方用地的合规性手续是齐全的。”

南洋公司方面给记者展示的一份2019年当地政府批复的《PPP项目实施方案》提到，土地获取风险由政府方承担，建设运营风险由项目公司承担。 “这一权责分配原则并非双方随意约定，而是PPP模式的通行惯例和行业标准。根据财政部2014年公布的《政府和社会资本合作模式操作指南》，征地拆迁、用地审批属于政府法定职权，社会资本方既无权力也无能力主导，对应风险理应由政府承担。”上述南洋公司人士对澎湃新闻表示。

贵港市城管局则辩称，责任在南洋公司。2026年2月10日的庭审中，贵港市城管局辩护称，“南洋公司作为项目业主，是项目用地审批、建设工程规划许可的责任主体，需自行向规划、自然资源主管部门提交相关的申请，因此土地审批问题不是城管局的责任；由此导致的项目被处罚，是南洋公司擅自实施‘未批先建、侵占耕地挖湖造景’等违法施工行为所致，项目停工也是南洋公司违法施工被监管部门责令整改的必然结果。城管局对此不承担相应责任。”

波折：罚单下坚持开园

开工不到半年，2020年12月11日，因未完成项目土地行政审批手续，港南区自然资源局作出《行政处罚决定书》，认为案涉项目存在建设用地不符合土地利用总体规划的问题，对南洋公司作出行政处罚。

一位消息人士告诉澎湃新闻，“是因为政府没有钱购买土地指标，土地手续一直没有办理。被监管部门的卫星发现占用耕地，由上面通知当地自然资源局处理的”。

此后，项目因未完成土地用地手续，港南区自然资源局多次作出行政处罚。

2021年12月31日，贵港市政府组织项目用地问题协调会，要求对未经审批的土地复耕复绿，对尚未完善用地审批手续的暂停施工。

按太平洋方面的说法，贵港城管局仍然要求施工方继续施工。

2022年 9月27日，贵港市政府发文，就项目一期开园仪式工作进行相关通知。

2022年9月底，项目基本建成，顺利开园迎来第一批游客。

南山景区玻璃桥 来源 贵港市城市管理监督局

贵港市领导在开园仪式上盛赞南山项目是贵港的“新靓丽名片”，据当地媒体报道，开园后的首个春节假期，南山公园仅大年初一至初三就接待了约8万人次游客，一度成为贵港最火的网红打卡点。

项目开园后，双方专门签订了《PPP项目合同补充协议》，明确约定，政府应在部分运营当年的12月1日前完成绩效考核，并向企业一次性支付对应的运营费用。

叫停：自然资源部通报批评

不过，这些合同、补充协议随着监管督查的靴子落地，终成一纸空文。

2023年5月31日，国家自然资源督查广州局在贵港市开展例行督查时，指出案涉项目存在“未批先建、侵占耕地挖湖造景”的问题。2023年9月8日，自然资源部通报 2023年督查执法的56个违法违规重大典型问题，南山项目因“以水环境综合整治项目为名违法 侵占耕地挖湖造景建设人工水面、绿化景观”违法违规被通报批评。对贵港城管局自 2020年7月至2023年5 月，以建设项目为名，未经批准擅自占用土地，侵占耕地挖湖造景建设非农设施的情况予以通报。

2023 年11月3日，贵港城管局向港南区人民政府发送《关于申请支付南山水环境综合整治工程PPP 项目复耕复绿资金的函》，提及该项目总面积2431亩，实际获得自治区政府批复的用地指标仅为268亩。

这意味着，从项目开工直至开园，整整3年时间里，该项目超过九成的用地，都没有完成合法的审批手续。

“我们从未想过政府违约的可能性。”南洋公司一位人士告诉澎湃新闻，“因为合同明确约定建设用地由市政府以划拨方式无偿提供，涉及的征地、拆迁和补偿工作及办理相关的审批手续等，由市政府组织实施。”

在自然资源部介入调查后，南洋公司才真正意识到问题的严重性。但彼时，企业已经在该项目上投入了数亿元的建设资金，骑虎难下。

南洋公司一位人士告诉记者，“南山项目累计已投入资金5.5亿元，企业从银行借贷3.9亿元，目前已还本金5080万元、利息7900多万元。而政府方包括组建公司的资本金在内，总共仅支付了2658万元。我们多次请款，但都没得到回复。目前所有的银行还款，都是向社会资本方临时筹借，社会资本方也明确表示建筑业下行严重，无力再借款。我们的损失现在还在持续扩大，已经很难再坚持下去了，以后的银行贷款恐怕也只能断供”。

南山项目部分区域已经杂草丛生

仅仅半年之后，这片热闹的园区便陷入了沉寂。先是闭园，随后是多次对已建设完成的景观区域进行拆除、复耕、复绿，原本的人工湖、景观带被改造回农田。

2026年3月，澎湃新闻在现场看到，如今园内，水景已干涸，园内荒草丛生，一些设施因缺乏维护，已出现破损，甚至被盗。曾经游人如织的偌大景区，如今只能看到零星散客。这与2022年9月28日南山公园开园时的情形形成鲜明对比。

拉扯：企业的回报忧虑和政府财政压力

项目停摆后，已投入数亿元的南洋公司陷入困境。南洋公司认为，项目停摆系因政府方未按合同提供合规建设用地造成，同时政府方存在单方变更建设内容、取消核心设施、未落实水电基础设施、拖欠资金等多项严重违约行为，导致项目已经基本不存在运营盈利可能。

为及时止损，2023年6月13日，南洋公司向贵港城管局发送《关于贵港市南山片区水环境综合整治工程PPP 项目终止提请函》，但未得到回复。

另外一边，贵港市政府同样进退维谷。

澎湃新闻获得的一份贵港市相关部门2023年6月26日给贵港市政府的《关于协调解决贵港市南山片区水环境综合整治工程PPP项目有关事项的请示》中，该请示函提到，南山项目社会资本方太平洋建设集团有限公司向市政府发函，提出当前项目存在资金、土地、供电、引水、建设内容调整等多项悬而未决的问题，若问题无法解决，项目将不再适合按照 PPP模式继续实施，要求终止 PPP合同。

在请示函中，该部门同样提及了此前南山项目的PPP项目合同第6.2条第（2）款，并指出，从上述合同条款来看，项目用地报批属于前期工作范畴，应由贵港市政府组织实施。

针对社会资本方提出终止PPP合同并清场结算的要求，请示函中提出了两个解决方案：一是继续实施该PPP项目，那么预计需要资金约8256万元至10698万元。二是提前终止该PPP项目。但如果认定为政府方违约导致的终止，预计需支付社会资本方49126万元。

请示函称，提前终止该PPP项目将会造成财政无法承受的支出压力，甚至可能会新增政府隐性债务。同时为了避免项目出现烂尾而造成财政资金重大损失，维护政府信用及良好形象，建议优先考虑继续实施该PPP项目。

此后，为了避免违约，当地政府竭力推动项目继续推进。

最为关键的土地方面，澎湃新闻看到的一份文件显示，贵港市城管局以贵港市国资委全资控股的贵港市金衡投资有限公司名义，就“贵港市南山风景名胜区提升改造工程项目”（以下简称南山改造项目）向贵港市自然资源局申请了用地。项目内容变为“综合提升南山片区水环境1922亩”，施工时间是“2024年1月到2026年1月”。

2024年10月15日，贵港市自然资源局向贵港市城管局划拨了选址涉及的多幅地块。

2026年3月，贵港市城管局在接受澎湃新闻采访时表示，“该项目违规用地已完成整改并通过了上级有关部门复核”。

南洋公司人士告诉记者，“以金衡公司的名义解决土地指标，市里并没有和我们通气，直到案件开庭审理时，我们才看到相关书面的批复材料。期间，城管局曾经给过我们一个解决方案，再给3500万元让公司将项目全部完成”。

但南洋公司认为这个方案不现实，“园区生态绿化及整体景观遭到了严重破坏，政府方又大幅调整了原本的项目设计方案和建设内容，戏水池、游泳池等核心经营性设施的关键设备被取消，项目核心主营的公园门票收益预期直接断崖式下滑。同时，项目运营所需的水、电等公用设施条件也迟迟没有落实，已建成的商业街、水上乐园等根本无法投入运营”。

南洋公司负责人解释道：“这一系列调整已经导致项目中标时的使用者付费基础发生根本性改变，后续几乎不可能产生任何运营收入。给我们3500万元，就算能勉强完成工程，后面十几年的运营收益也完全没有保障，这个项目已经彻底不具备PPP项目的条件了。”

而贵港市城管局则向澎湃新闻表示：我市有关部门一直积极协助南洋公司办理各种行政审批事项。因南洋公司一直未取得超审批范围的用地手续，该项目于2023年5月停工，依法补办相关手续后，南洋公司认为未达预期收益，提出终止南山项目PPP合同。

诉讼：一审判决驳回南洋公司全部请求

在穷尽沟通又始终无法达成一致后，南洋公司决定通过诉讼解除合同。

2024年8月22日，南洋公司就解除《贵港市南山片区水环境综合整治工程 PPP 项目合同》行政协议一案向贵港市中级人民法院（下称“贵港中院”）提起诉讼，被告为贵港城管局、贵港市人民政府（项目授权机关，实际实施机构）、第三人贵港文旅。

南洋公司在诉讼中要求，判令贵港城管局和贵港市政府赔偿企业的损失5.5亿元，并支付5000万元的违约金。该主张依据合同约定：因政府方违约导致合同终止的，需赔付项目公司实际损失及 5000 万元固定违约金。南洋公司暂按已投入资金核算，损失及违约金合计主张约6亿元。

贵港中院于2024年11月立案，2025年1月以“贵港市政府不是本案适格被告，本案不属于本院管辖”为由，将案件移送至贵港市港北区人民法院审理。随后，案件被告亦变更为贵港城管局。

案件移送后，法院要求南洋公司限期向贵港市财政局提交财政评审材料。南洋公司则认为，案件已经进入诉讼程序，项目的损失应当由法院委托的第三方司法鉴定机构来认定。

2026年5月15日，港北区法院作出一审判决，驳回南洋公司全部诉讼请求。

澎湃新闻注意到，贵港市城管局在庭审中辩称，南洋公司是案涉项目用地审批、建设工程规划许可的法定及约定责任主体，其拒不履行法定职责是核心违约根源。作为依据，其引用的是2023年11月由国家发展改革委、财政部印发的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115 号）第（十一）项“特许经营者应做深做实项目前期工作”，并指出：项目前期工作核心即包含项目业主单位围绕行政许可事项取得合法审批。

对于双方争议最大的土地责任归属问题，判决书认为，“南洋公司在建设项目过程中应尽到审查土地性质的义务，作为项目建设单位应当及时提出用地申请并在市城管局的协助下办理相关用地手续，在建设过程中非法占用土地进行建设导致被行政处罚进而停工整改，本身亦存在一定过错。案涉项目建设过程中虽出现违法用地，但最终通过补办手续方式使得项目用地合法化，并未因此而导致合同目的无法实现，因此市城管局不构成实质性违约。”

对于政府单方调整建设内容导致营收基础灭失的问题，判决书认为，“甲方对建设内容调整有单方调整权，本案中的建设内容调整亦具有合理正当性，且项目亦未进入运营阶段，是否实质影响收入尚未确定。因此市城管局不构成实质性违约，亦不因此导致合同目的无法实现。”

对于一审判决结果，南洋公司代理律师表示，“判决书几乎无视了PPP合同和实施方案中关于土地责任和风险由政府方承担的明确约定，完全站在行政机关的立场上。”

南洋公司表示，无法接受该判决，将在近期提起上诉。

破局：问题项目如何走出困境？

南山项目的困境可以说是一个有典型性的样本。

其核心矛盾是，在土地出让收入下降的背景下，部分地方政府难以履行PPP项目中的政府支出责任；而社会资本则面临对金融机构的还本付息压力。

2025年，财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》提到，对于直至2024年底前还没有开工的项目，原则上不再采取PPP存量项目模式实施；确有必要开工的，可采取其他模式实施。

对于在推动已运营项目平稳运行方面，指导意见强调，“依法履约按效付费”、“地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理”、“鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本”。

具体来说，比如要“综合运用各类资源和政策工具”，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用专项债券、一般债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已建成运营项目，地方政府可按要求安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续运营。

早在一年前的2024年，财政部披露化债方案，包括增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力等。

上述南洋公司的人也提到，“贵港市政府相关人士曾说过，等专项资金到了再安排，但什么时候到、到多少、怎么安排都没有方案”。

一位央企的PPP项目管理者也告诉记者，“中央政策层面对化债政策比较明确，但到地方政府还是会存在化债思路不明确，但对企业来说，能想的办法只能是诉讼”。

一位曾代理了多起PPP项目诉讼案件的资深律师表示，“从实践看，社会资本与地方政府的纠纷大部分还是要通过诉讼来解决，但操作过程中，立案难、审理难、执行难的问题都存在，甚至有的公司在当地还有其他项目，有些部门或者领导会通过审计其他项目施压。总的来说，对于企业，诉讼未必是最好的途径，又是没有办法的办法。”