城市更新“加速跑”下的博弈与破局一一①政策解读篇

编者按：国务院最新引发公布的《城市更新“十五五”规划》，是城市更新领域的第一部国家级专项规划。它为未来五年的城市更新画出了清晰的施工图。这是一张沉甸甸的任务书，也是一场关乎亿万市民生活品质的“城市焕新战”。在今天，城市更新早已不是简单的“拆”与“建”，而当政策走进现实，房地产市场深度调整期下的难题个案，成为旧改推进的“软梗阻”。基于此，凤凰网房产推出“城市更新‘加速跑’下的博弈与破局”系列报道。从《规划》最新政策解读、社评立论与趋势观察、城市治理与司法剖析，再到例如西安某棚改项目个案深挖，聚焦同一个问题：政策托举之下，城市更新如何落地破局、真正打通“最后一公里”？凤凰网房产2026城市更新系列报道，试图为这个问题寻找答案。

“十五五”开局之年，城市更新正在成为中国房地产高质量发展阶段的主战场。

《城市更新“十五五”规划》(以下简称《规划》)公布已满一个月。这份指导未来五年中国城市高质量发展的纲领性文件，作为城市更新领域的第一部国家级专项规划，《规划》明确了“十五五”城市更新的时间表、任务书和路线图，受到社会各界高度重视。6月8日国务院新闻办公室举行了专项政策吹风会，详解《规划》有关情况；眼下，全国各地也正根据当地实际情况，作出工作推进具体部署。

而在5月末国务院《城市更新“十五五”规划》印发公布时，直接提振了五月末的资本市场，A股、港股地产板块集体异动，上演了一出久违的狂欢。多个上市房企股票大幅上涨至涨停，带动整个地产板块指数出现明显涨幅。

资本市场的反应从来最诚实。十五万亿级的投资想象空间，让沉睡了许久的地产股找到了上涨的理由。

但比股市涨跌更值得关注的，是这份规划本身透露出的信号：中国的城市发展，正在经历一场深刻的转向。

“任务书”定了：从“大拆大建”到“螺蛳壳里做道场”

5月国务院常务会议审议通过的这份《规划》，对城市更新的发展给与了新的定性。会议指出，“当前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”。

这句话的分量，业内人士都懂。

过去几十年，中国城市的发展逻辑是“摊大饼”——新区一个接一个，新城一座接一座。但现在，这个逻辑变了。城市不再向外野蛮生长，而是要在已经建成的空间里“绣花”。

中国城市规划设计研究院院长王凯有一个形象的比喻——“螺蛳壳里做道场”。意思是，在有限的空间里做出品质，在存量的约束下绣出文章。

《规划》给出了具体的目标。到2030年，五年累计改造城镇危旧房50万套（间），新开工改造城镇老旧小区11.5万个，城中村改造4000个，老旧街区厂区改造提升1500个。地下管网方面，要建设改造燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里。

这是一张沉甸甸的“任务书”。住建部副部长秦海翔在随后的政策吹风会上透露，《规划》提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措、14项重大工程和行动。

浙江工业大学中国住房和房地产研究院院长虞晓芬的解读一针见血：“城市更新的战略地位与工作优先级全面提升，已从碎片化单项工程跃升为城市发展核心主线。”

这不是修修补补，而是一场系统性的城市再造。

“钱从哪来”：2570亿中央资金打头阵

规划出来了，钱从哪来？

这是所有人最关心的问题。城市更新动辄万亿级的投资规模，光靠地方政府显然不现实。

6月8日的国务院新闻办的政策例行吹风会上，四部门给出了答案。

国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏透露，2026年将安排中央预算内投资城市更新专项资金970亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等项目，惠及居民约800万户。同时，通过超长期特别国债安排1600亿元支持城市地下管网建设改造，比上一年增加250亿元。

两项合计，2570亿元。

这还只是中央财政的“头道菜”。地方政府专项债是另一条重要渠道。据业内预测，2026年全年专项债发行额度有望达4.8万亿元。一季度，城市更新相关专项债发行已接近1200亿元。

财政部经济建设司司长郭方明介绍，2024年起，财政部会同住建部已累计支持50个重点城市开展城市更新试点。中央财政对东、中、西部每个城市分别给予定额补助。

另一方面，激活社会资本参与城市更新项目的积极性，是当下亟待解决的问题，而这需要政策工具箱为企业参与实现资金平衡等创造空间。

住建部部长倪虹今年初在《求是》杂志上发表题为“高质量推进城市更新”的署名文章，就指出既要拓宽社会资本参与渠道，鼓励引导经营主体参与城市更新，对于有收益的项目要更多依靠市场力量。

有了中央财政的打头阵，有了各地城市更新贷款的有力托底，有了社会资本的积极参与，将带动更充裕资金流向城市更新这个赛道。

“怎么推进”：从政策驱动到治理驱动的深层转型

规划方略已出，落地难题待解。

中国城市规划设计研究院副院长郑德高在接受采访时点出了一个关键问题：城市更新面临的挑战，远不只是资金。

土地制度的突破、投融资机制的创新、多元主体的协同、公众参与的保障——每一个环节都可能成为“堵点”。

过去几年，城市更新领域暴露出的问题五花八门：有的项目因开发商资金链断裂而烂尾，有的因合作方内讧而停摆，有的因村民权益受损而引发群体事件。这些问题的共性在于——它们都不是靠发文件、拨资金就能解决的。

虞晓芬在解读规划时指出，高质量推进城市更新“是一项系统性工程，涉及土地管理制度的突破性改革、投融资机制的深度创新、政府引导与市场运作的协同、公众参与的制度化保障等”。

换句话说，城市更新考验的不只是财力，更是治理能力。

《规划》对此也有清醒的认识。它提出要“健全城市更新实施机制，完善政策支持体系，构建可持续的城市更新模式”。

上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，随着规划审议通过，城市更新工作将进入提速阶段，“预计各地将进一步加大相关工作力度”。

“十五五”城市更新的施工图已经铺开。

从五十万套危旧房的改造目标，到两千多亿中央资金的到位，从专项债的扩容到市场机制的完善——顶层设计正在一步步落地。

但规划终究是纸面上的东西。真正的考验在于：当政策遇到了具体的人、具体的利益、具体的纠纷时，能不能真正落地见效？

在行业观察人士看来，城市更新，更新的是城市，考验的是治理。当政策的“指挥棒”已经举起，如何让这些好政策落实到位、惠及于民，成为下一阶段的关键命题。