编者按

国务院最新印发公布的《城市更新“十五五”规划》，是城市更新领域的第一部国家级专项规划。它为未来五年的城市更新画出了清晰的施工图。这是一张沉甸甸的任务书，也是一场关乎亿万市民生活品质的“城市焕新战”。基于此，凤凰网房产2026城市更新系列报道，试图为这一命题寻找答案。

本期专访嘉宾：清华同衡规划设计研究院党总支书记、院长恽爽

（左一为恽爽）

2026年，中央财政继续支持城市更新行动。

今年4月，财政部、住建部发文继续定额支持城市更新，申报范围放宽至地级市，入围名额缩至不超15个。在工作目标上，今年《通知》更强调“明显提升城市基础设施水平，改善老旧片区人居环境”。

这意味着，城市更新行动进一步深入。事实上，今年全国两会提出“高质量推进城市更新”，相较于去年“持续发力”的提法有所改变，说明顶层设计对城市更新的定位有了更深度的调整。

近日，清华同衡规划设计研究院党总支书记、院长恽爽在接受凤凰网《问渠人物》专访时指出，城市发展已从快速扩张转向存量提质增效阶段，过去的城市更新多以“拆旧建新”为核心，本质是增量思维下的空间替换；而“高质量发展”则要求在有限空间约束下，实现从“规模扩张”到“品质提升”的转变。

“不再以短期经济收益为唯一目标，更注重项目长效运营的健康性与可持续性。”

城市更新2.0：一种寻找次优解的艺术

如何定义当前城市更新所处的阶段？“城市更新2.0”这样的表述多见于各类报道中，恽爽认可“2.0时代”的说法，认为这是行业在价值标准、运作方式和组织逻辑上的系统性跃迁。她指出，这一轮升级离不开三大基础条件的支撑：

首先是理论与方法的迭代。传统城市更新依赖经验判断，难以精准识别早期问题；而高质量发展阶段则通过科学手段实现精准诊断。

其次是现状盘整的复杂性挑战提升。过去拿地开发只需关注物理空间，现在必须厘清每一栋建筑的权属关系、历史遗留问题、利益相关方诉求等。在她看来，看似简单的楼道加装电梯，实则涉及低楼层采光权、高楼层便利性等多重利益博弈。“这些隐性问题如果不提前梳理清楚，项目很可能在推进中陷入停滞。”

千人千面，由此可想城市更新的难度与增量开发相比不可同日而语，但新技术的运用又给出了新的应对方案。

例如人工智能大模型、大数据分析等技术为城市更新提供了“CT扫描”式的精准工具。以北京副中心某老旧小区为例，通过大数据人群画像分析发现，租户占比超70%的社区对电动自行车停车位的需求远高于养老设施，而此前的改造方案恰恰本末倒置。基于精准数据调整方案后，社区拥堵问题得到显著缓解，设施利用率提升40%以上。

最后是实践场景的积累。随着增量空间日益稀缺，存量盘活成为城市发展的核心命题。自然资源部38号文件提出，“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”，进一步倒逼行业转向存量市场。

恽爽表示，城市更新本质是多方利益的动态平衡过程。与增量开发“白纸作画”不同，存量更新涉及政府、居民、企业、周边社区等多元主体，各方价值排序需要协调：例如政府追求公共利益最大化，居民关注生活品质提升，而企业则更看重投资回报效率。

“最终的解决方案往往不是最优解，而是各方都能接受的次优解。”她以老旧小区加装电梯为例，通过“一楼补偿、政府补贴、居民自筹”的组合方案，在反复协商中找到利益平衡点，这一模式已在全国多个城市推广。

资金平衡：从“开发思维”转向“运营思维”

在多方参与的城市更新格局中，资金、资源与统筹能力成为项目落地的关键，也让市场主体的角色定位愈发清晰。在此背景下，央国企成为城市更新的主力军。

恽爽指出，央国企具备产业链长、资源广的优势，能够调动低成本资金，这为城市更新项目的推进提供了坚实保障。同时，部分央国企自持物业，在项目决策上拥有更高的自主性，能更高效地协调各方资源，推动项目落地。

此外，当前城市更新面临诸多困境，其中政策与标准的不完善尤为突出。恽爽提到，现行的建设标准多形成于增量时代，面向存量的标准不仅数量有限，且相互之间缺乏衔接，导致项目推进过程中容易出现环节断裂，时间成本居高不下，一般企业难以承受漫长的盈利周期。

这也间接让融资能力、现金流承受力更强的央企、国企走到台前。不过恽爽也指出，城市更新的未来一定是多主体参与，不同企业“各司其职，发挥专长”，因此涉及城市更新的融资手段也应同步更新。

为破解资金难题，恽爽建议采用“资金拼盘”模式，整合中央财政支持、地方资金、自有资金、REITs以及商业资本等多元资金来源，分散各方压力。此外，她特别强调要将资产增值与运营环节分开核算，过去房地产开发的“快钱”思维，要求项目在短时间内收回成本并盈利，但城市更新项目的运维应聚焦于自身盈亏平衡、服务社会与城市治理，资产增值部分应归资产所有方，而非让运维环节背负前期成本。

金融机构也在积极创新，恽爽介绍了某银行针对城市更新推出的金融产品。该产品打破了传统的物业抵押模式，将资产与运营方分离，只要运营方具备实力、业绩良好且拥有长期租约，就能获得贷款，为城市更新运营单位提供了资金支持。

关键突破：从开发到长期运营的转变

城市更新正从“开发逻辑”转向“运营逻辑”，构建从建设到运营再到资产增值的完整链条至关重要。恽爽认为，运营的关键突破点在于以下几个方面：

充分授权与专业分工。以景德镇陶溪川项目为例，她强调了专业运营团队与充分授权的重要性。景德镇陶溪川的成功离不开一支独立专业的运营团队，在物业方的高度信任与充分授权下，经过十年的深耕才取得如今的成果。

然而，国内不少央国企存在“全能化”倾向，从开发、建设到运营一肩挑，导致效率低下。她指出，专业的人干专业的事，运营团队长期深耕行业，深谙引流规律，拥有自身的业态资源，能为项目带来更可持续性的发展。

“城市更新项目没有统一的成功公式，必须尊重在地文化与服务需求。”恽爽表示，每个城市、每个区域都有其独特的逻辑，需要运营团队沉下心来，长期扎根，了解当地的文化、需求与发展脉络。“城市规划建设领域，十年才是一个基本的检验周期，像清华同衡参与的北京城市副中心、海淀区、景德镇等项目，都是经过长期坚持才取得成效。

”随着景德镇陶溪川项目在产业激活方面“火出圈”，全国各地争相效仿。该项目不仅吸引了旅游人口，更重要的是带动了陶瓷产业的年轻化与产业链延伸，留住了年轻产业人口，激活了可持续发展的活力，从传统陶瓷生产到玻璃工艺、网络销售、教学培训等多元业态，该项目构建了完整的城市产业生态，为城市更新的可持续发展提供了范本。

文化传承：在保护与利用间寻找平衡

城市更新不仅是物质空间的改造提升，更应成为延续历史文脉、增强文化认同、促进可持续发展的重要过程。当前的城市更新工作已将‌历史文化保护传承置于核心地位。‌

针对城镇化和城市更新过程中的历史文化保护，恽爽指出，我国曾走过“为建设拆文物”的弯路，如今又可能陷入“为保护而保护”的误区。她认为，真正的保护应让公众感知到历史文化的价值，而非将其束之高阁。当前部分文保项目资金仅能维持基本看护，缺乏宣传、保护利用的投入，难以实现高质量保护与传承。

恽爽强调，历史文化遗产的保护与利用并非“非此即彼”的关系，关键是要明确底线，在保护的前提下做好利用、传承和宣传。清华同衡专门设立文保分院，依托清华大学百年文保学术底蕴和人才积累，整合多专业资源和跨学科优势，为历史文化遗产保护提供从规划、设计到运营的一揽子解决方案。

针对当前文保相关规划、标准滞后的问题，恽爽举例说，现行的文物保护建设控制地带标准多制定于几十年前，已难以适应现代建设需求。她呼吁文保标准应与时俱进，在坚守文物保护底线的同时，为历史建筑的合理利用创造条件，让文化遗产在使用中实现可持续传承。

AI助力：效率提升而非替代

面对AI在城市更新中的应用前景，恽爽认为AI将助力城市规划建设从传统空间改造转向“智慧化精准更新”，通过智慧化手段提升居民满意度，让高质量生活有路径可循，这也是城市发展理念的升级，但是它无法完全替代人类。

AI能够更精准地筛查问题，提高沟通与决策效率，模拟多种方案，减少试错成本，帮助规划师从繁琐的体力工作中解脱出来，更专注于创造性的工作。然而，城市更新涉及多元主体的动态决策与博弈，涉及社会学、人文等“软因素”，最终的决策与协调仍需人类来完成。恽爽强调，城市更新的核心是“以人为本”，不仅要关注物理空间的改造，更要满足人的多元需求，实现经济、社会、文化、治理的协同发展。无论是AI技术的应用、文保与更新的平衡，还是政策体系的优化，最终都要回归到“让城市更宜居、更有温度”的本质。

在存量时代，城市更新已成为推动高质量发展的主战场。这不仅是空间的重塑，更是治理模式的创新与发展理念的转变。唯有以系统性思维破解多元博弈难题，以专业能力平衡保护与发展，以长期主义坚守人文初心，才能真正实现城市的可持续更新与有机生长。