人口老龄化问题，已经成为我国乃至世界各国广泛关注的社会性问题之一。

此前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》曾提出，积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制。

根据国家统计局最新公布的数据，2025年末全国人口为140489万人，其中65岁及以上人口达22365万人，占比为15.9%。另据联合国人口基金披露，截至 2025 年 10 月，世界65岁及以上老年人口比重为10%。

从数据上看，我国的老年人口所占总人口比重高于世界平均水平，未来人口老龄化仍处于快速发展阶段，如何破解发展瓶颈，促进养老服务业高质量发展等工作必须提到议程上来。

近日，自然资源部、民政部、国家卫健委等三部门联合印发《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》（以下称《措施》），以“降低用地成本、盘活存量空间”为核心，出台18条政策措施，旨在解决目前养老服务设施建设落地难、成本高等痛点。

鼓励混合开发,创新供地方式

《措施》鼓励“住宅 养老”“商服 养老”“医疗 养老”土地混合开发和空间复合利用，允许非独立占地养老服务设施与其他建筑兼容建设，减少单独占地成本。对新建城区、居住（小）区及新建住宅项目，要按照规划标准要求同步配套养老服务设施。

对老龄化程度高于全国平均值的地区，可结合实际适当提高养老服务设施用地比例或增加养老服务设施空间安排，优化规划标准，优先利用存量空间布局养老项目。

《措施》提出多项创新供地方式，降低养老服务用地成本。例如，将相关养老服务设施及重大银发经济项目用地，纳入土地利用年度计划优先保障。兜底保障型、普惠支持型等非营利性养老机构用地应保尽保,依法可采取划拨方式供应。

对单独成宗的营利性养老服务设施用地，全面推行灵活供地方式。以出让方式取得建设用地使用权的，土地出让金可在2年内缴清，其中第1年缴纳的土地价款不低于应缴土地出让金的50%。

支持地方结合养老项目类型，在不低于协议出让最低价的前提下，合理确定经营性养老服务设施用地出让底价。

激活存量资源，盘活农村存量

《措施》还鼓励利用闲置商业、办公、工业、仓储存量房屋，闲置学校、社区用房、培训疗养机构场地，以及老旧小区及周边边角地、夹心地、插花地等零星用地改造或增设养老服务设施、医养结合相关服务设施，五年内可继续按土地原用途和权利类型使用，不增收土地价款。

同时，简化规划调整流程，明确调整条件、时限和材料清单，支持非营利性养老设施依法依规调整容积率、建筑高度。

针对农村区域，鼓励农村集体经济组织使用闲置集体建设用地自办养老设施，或通过土地使用权入股、联营等方式与其他主体合作举办。

优先利用闲置集体建设用地建设养老设施，符合条件的集体经营性建设用地，可按国家入市改革要求，通过合理确定底价出让、长期出租等方式用于养老服务设施和医养结合相关服务设施建设，进一步盘活农村存量，降低农村养老用地门槛。

创新组合供应，优化登记服务

此外，在创新组合供应上，《措施》明确，统筹配置存量土地、林草、水域等要素，提升配置效率，降低交易成本，精准匹配温泉康养、森林康养、旅居康养等新业态空间需求，推动养老与文旅、健康产业融合，实现"存量要素组合用、综合效益最大化"。

在优化登记服务方面，对年代久远、权属材料不全的养老服务设施、拟开展养老服务的医疗卫生机构存量土地房产，地方建立"政府主导、部门联动"机制，梳理历史遗留问题，加快依法依规办理不动产登记；对营利性养老机构以有偿方式取得的产权明晰的不动产抵押融资时，不动产登记机构高效办理抵押登记，助力养老机构通过存量资产盘活，降低融资成本。

监督管理方面，将养老服务设施用地纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”实施动态监管，明确未经法定程序不得擅自改变用地用途，落实“谁提出、谁履责、谁监管”责任机制，建立自然资源、民政、卫生健康等主管部门共同推进跨部门养老服务综合监管制度建设，确保降本措施惠及养老项目。