城市更新“加速跑”下的博弈与破局——④专家观点篇

编者按：国务院最新印发公布的《城市更新“十五五”规划》，是城市更新领域的第一部国家级专项规划。它为未来五年的城市更新画出了清晰的施工图。这是一张沉甸甸的任务书，也是一场关乎亿万市民生活品质的“城市焕新战”。在今天，城市更新早已不是简单的“拆”与“建”，而当政策走进现实，房地产市场深度调整期下的难题个案，成为旧改推进的“软梗阻”。基于此，凤凰网房产推出“城市更新‘加速跑’下的博弈与破局”系列报道。从《规划》最新政策解读、社评立论与趋势观察、城市治理与司法剖析，再到西安郭北村棚改项目个案深挖，聚焦同一个问题：政策托举之下，城市更新如何落地破局、真正打通“最后一公里”？凤凰网房产2026城市更新系列报道，试图为这个问题寻找答案。

国务院《城市更新“十五五”规划》印发已有一个多月。规划提出了硬指标：改造危旧房50万套、老旧小区11.5万个、地下管网约77万公里。中央财政拿出了2570亿元——970亿专项资金加1600亿超长期特别国债。

强力托举之下，政策蓝图有了，各方资金也在陆续到位。

但城市更新走到今天，真正的难题早已不是“拆不拆”，而是“怎么推”。经历数年的房地产市场深度调整期，不少城市的城市更新项目也由此受到影响，有的项目由于资金链断裂无以为继，有的因为旧改联合体合作企业间分歧导致停摆，有的则由于原旧改主体企业退出、新旧改主体更替机制不完善而导致纠纷频频。

这些横亘在项目推进路上的“软梗阻”，正在成为比资金短缺更棘手的挑战。

首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、京津冀房地产研究院院长、北京市房地产法学会副会长赵秀池，长期从事房地产经济与城市管理研究，多次参与北京市地方政府决策咨询。在她看来，城市更新正在从“政策驱动”转向“治理驱动”——“软梗阻”的解决，考验的不只是财力，更是地方政府的治理能力。

城市更新逻辑已变 “软梗阻”挑战待破题

赵秀池教授认为，《城市更新“十五五”规划》对城市更新工作的定位，有一个“质的飞跃”。

“它不再被看作城市建设中一项补充性的‘修补’工作，而是上升为城市高质量发展的核心引擎和基本制度。”

在赵秀池教授看来，在当下的城市更新实践中，“人”的问题正在成为最大的制约。要破解导致城市部分城市更新项目停滞、困境的挑战，更多的是对具体矛盾、具体问题的梳理，这些因素正是对城市更新健康有序推进的“软梗阻”。

“软梗阻对城市更新推进的制约，某种意义上已经超过了资金、技术等‘硬约束’，成为第一大约束。”赵秀池直言。

她的判断基于三个层面的观察。信任成本高企，导致交易失灵。更新项目涉及原产权人、实施主体、商户、租户、金融机构等，利益诉求高度异质。一旦出现纠纷，重新建立信任需要漫长博弈，大量项目就是在漫长的调解、诉讼中耗尽资金和耐心，最终停滞。风险传导链长，一个节点出问题就引发系统僵局。比如一个合作方资金断裂，不仅工程停摆，还可能引发讨薪、回迁违约、商铺流失等连锁反应，使一个尚有价值的项目迅速变成“烂摊子”，后续处置难度成倍增加。软梗阻会损坏社会信心。几个典型纠纷会让社会资本、金融机构对整个片区甚至整座城市的旧改推进乃至营商环境持悲观预期，“即使有再好的规划、再有利的政策，也无人敢投、敢接”。

在她看来，“解决‘软梗阻’不是项目层面的纠纷调解问题，而是城市更新能否持续推行的治理基础设施。”

地方政府角色：规则守护人、平台搭建者、终极兜底者

当市场合作机制失灵时，地方政府应该扮演什么角色？

“地方政府必须从‘后台’走向‘前台’。”赵秀池说，“但这个角色不是简单的‘接盘侠’，而应是‘规则守护人、平台搭建者、终极兜底者’三位一体。”

对于有观点认为旧改企业之间的合同纠纷是“纯经济问题”、地方政府不应介入，赵秀池明确表示反对。

“不能简单将其视为‘纯经济问题’。”她说，“旧改不是一次性的土地买卖，其推进速度直接关系到被拆迁户的回迁安置、城市危房安全、公共设施落地、片区环境改善等。一旦企业间爆发股东纠纷或合同纠纷导致项目停滞、烂尾，最终买单的是社会公众和地方政府。”

赵秀池认为，地方政府的恰当角色定位应该是三层：作为监管者，监督项目进度与合同履约的外在结果，是否能按期完工，实现预期目标；作为协调者与平台搭建者，基于“服务型地方政府”的定位，为陷入僵局的合作方提供对话渠道，降低沟通成本，引导各方在公共利益框架内寻找解决方案；作为底线守护者，对可能引发社会风险或严重违约导致公共利益受损的情形，地方政府有权依据监管政策进行约谈、警告，甚至启动投资主体变更预案。

在具体案例实践中，当城市旧改项目出现原有合作主体分歧，导致当地城改办等部门在面对具体股东请求协调的诉求时，以“只认项目公司、不认股东”为由拒绝的现象，这种情况是否合理？

赵秀池分析说，这种做法“有一定合理性，但从实质解决矛盾和维护公共利益的治理角度看，又有一定不合理性”。合理性在于，项目公司是依法取得开发权的独立法人主体，地方政府监管的法定对象是项目公司，而非其背后的股东。“虽然股东是项目公司的出资人和实控人，但按照《公司法》规定，对外只能是项目公司承揽业务、承担义务。”不合理性在于，“当股东僵局已事实上导致项目公司决策停摆、公章失控、工程停工，‘只认法人，不认股东’就等于回避矛盾”。

她建议，地方政府处理类似纠纷应“兼顾法人和股东”——当项目公司治理失灵、影响到项目推进时，应约谈有实际控制力的股东方，想办法推动项目实施，并协调推动矛盾得到合理解决。

从法律视角看合作违约：共管为何形同虚设？

在凤凰网房产“城市更新‘加速跑’下的博弈与破局”系列报道中提到的西安郭北村棚改项目纠纷中，雅居乐与合作方新兴地产的争议，正是“软梗阻”的一个典型样本。围绕这一案例，一位长期从事商事合同纠纷处理的律师（应要求不具名）从法律实务角度进行了分析。

根据双方合作协议，项目公司作为郭北项目的投资主体，参与一级开发及二级出让土地的挂牌竞拍。但合作方在未与雅居乐协商的情况下，通过其全资控股子公司摘得两宗本应由项目公司竞拍的土地。“合同明确约定，土地应由项目公司摘牌获取；如果需要变更拿地主体，必须双方协商一致后才能操作。一方未经双方商议，直接使用自身全资控股子公司拿地，是完全违反合同约定的。”该律师指出。

合作协议还约定了公章共管机制——一方保管保险箱钥匙，另一方保管密码，盖章必须双方共同审批同意。然而，2024年3月之后，双方联合审批用印的记录彻底中断，共管保险箱在项目现场消失，公章被合作方单方掌控。

“在这个个案里，合同明确公章共管，使用需双方共同审批同意；一方私自将共管公章转为单方管控，属于严重违约行为。”该律师说。

更严重的问题发生在项目一级投资主体变更环节。2026年4月，雅居乐方面发现郭北村项目的一级投资主体已被变更为合作方的关联企业。“变更项目核心主体前，理应提前预警、组织双方协商，明确前期投入补偿方案，但变更主体全程，被侵权的一方显然并未获提前沟通告知。”该律师表示，投资主体的单方变更，使得守约方的全部债权、投资权益失去了依托。

对此，赵秀池教授从制度层面给出了更深层的剖析。她指出，现行合作模式高度依赖股东间的个人信任和商业道德，缺乏基于“利益冲突假设”的制度安排。“公章物理共管这类技术性安排，一旦陷入僵局或不被遵守，便形同虚设。”同时，地方政府监管存在盲区——地方政府监管往往针对项目合规性、回迁安置等纵向节点，但股东协议是纯粹的横向民事关系，“忽略股东利益的城市更新项目也是无法推进的”。此外，信息披露与诚信体系缺位，“导致小股东被‘蒙在鼓里’，导致股东反目；违约成本过低，救济渠道不畅，导致违约时有发生”。

行政调解：更适应城市更新快节奏的解决方式

在城市更新领域，司法和行政各自应该扮演什么角色？

赵秀池的观点很明确：“在坚持司法最终原则的前提下，行政调解应成为主要解决方式。”

理由是，城市更新中大量民事争议的根源是行政许可、规划变更等行政行为。同时，“复杂的民事诉讼确实可能拖垮项目窗口期”。司法程序长于精确认定法律事实，而旧改有时更迫切需要一个能统筹规划、土地、民生等多维利益的快速平衡方案，“这正是行政调解的优势所在”。

行政调解的优势还体现在专业性上——旧改办、城市更新部门等相关部门专业性较强，熟悉土地出让条件、规划限制和产业政策，能给出更具操作性的纠纷调解方案。此外，还可以将开发进度、税收优惠、规划微调等行政资源作为“一揽子”调解方案的一部分。

但她同时提醒，行政裁决应适当克制。“行政机关直接裁决合同效力或巨额赔偿，法律依据不足且易引发行政诉讼。”行政裁决的应用场景应限于法律明确授权的领域，如征收补偿决定等。

上述律师也表达了类似的观点。他认为，在城市更新领域，民事诉讼“周期长、证据收集难”，“对于项目后续土地出让等‘正在进行时’的损害，司法程序往往存在滞后性”。当违约行为正在持续损害守约方权益、且可能影响项目整体推进时，行政调解的效率优势尤为突出。“相关部门不主动介入协调，将令项目纠纷长期悬而不决，最终受损的是项目本身和公共利益。”

针对旧改合作方纠纷频发的现状，赵秀池提出了一个具体的建议——成立城市更新纠纷调解专家委员会。“专家委员会由规划、法律、国土、房地产、投融资领域等相关专家组成。”调解达成一致的，出具调解协议书，同步对接法院、仲裁委办理司法确认，赋予强制执行力；调解不成的，出具《调解终结告知书》，引导走仲裁、诉讼，并配套绿色通道。

城市更新，更新的是城市空间，重塑的是社会信任与市场规则。面对那些卡在“最后一公里”的“软梗阻”，考验的正是地方政府的治理智慧与担当勇气。

对于如何形成一个理想的城市更新和高质量发展路径，赵秀池的回答是：“存量时代，少做短期形象工程，多建长效机制，完善相关法律制度，平衡好居民安居、市场资本、地方财政三方诉求，通过建立城市更新纠纷调解专家委员会等多元机制化解征收安置、政企合作各类矛盾，走高质量、可持续、有温度的城市更新之路。”

城市更新“加速跑”下的博弈与破局

①政策解读篇：五十万套危旧房改造背后，一场关乎你我的“城市焕新战”（点击查看）

②社会时评篇：社评丨城市更新破局，有形之手如何成为有效之手？（点击查看）

③典型个案篇： 失控的公章与“消失”的百亿旧改：西安郭北村棚改“罗生门”（点击查看）