住建部原总经济师、全国工程勘察设计大师 杨保军/文

城市更新，这一关乎中国城市未来走向的重大命题，正在经历从“有没有”到“好不好”、从试点探索到系统落地的深刻转变。站在“十五五”开局之年的节点上回望与前瞻，政策的演进脉络与各地的鲜活实践，为我们理解这一国家战略提供了清晰的坐标。

以下从政策与案例两个维度展开分析。

政策脉络：从“五量”提出到顶层设计完成

从政策演进来看，2015年中央城市工作会议首次提出“五量”概念，即框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。彼时中国还处于快速发展期，中央虽已预判趋势，但因文件未公开，各地仍处于高速扩张阶段。

2020年，中央明确提出实施城市更新行动，但由于各方认知尚未统一，采取了试点先行策略。直到2025年，社会各界达成共识。2025年5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》，城市更新在国家最高层面被确立为实现现代化城市目标的重要抓手。

随后，一系列文件开始出台，包括2025年10月中共中央发布《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，2025年12月住建部召开全国住房和城乡建设工作会议等一系列部署，均指向一个方向——从过去试点探索走向高质量城市更新。

两办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》是指导城市更新的顶层文件，充分考虑地方实际，将前期实践经验和改革成果上升为制度安排，对于持续推进城市更新行动作出了系统全面的部署。

需要强调的是，这些更新不再是传统的工程建设项目，而应放在国家高质量发展大框架中推进，既要改善民生，也要拉动有效投资、促进消费，需要营造有需求的消费场景。任何一个更新项目都应力争实现“三个力”——提高片区活力、提升片区魅力、增强片区竞争力。

在实施体系方面，各地正探索建立“专项规划—片区策划—实施方案”的更新实施体系。需要注意的是，城市更新规划，要与已建立的国土空间规划体系有效衔接，不能突破底线。

两办文件支持地方因地制宜开展政策创新，5年来各地在投融资机制、规划规范等方面均有积极探索。从相关部门来看，住建部、发改委、自然资源部、财政部、国开行等多部委都在积极出台支持政策；体育总局、文旅部、工信部、民政部等部门也在研究协同推进举措。不久前，自资部与住建部联合发文，从六个方面回应了实操层面的痛点和难点。省级层面，江苏、北京、四川等地也在结合实际推进政策创新。

我们看到一个趋势，部门协同力度持续加大，中央资金撬动力度也在不断增强。

2026年5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，这是我国首个对外公开的国家级城市更新专项规划。出台背景是，经过近五年探索，我国城市更新已取得显著成效，为专项规划编制奠定了坚实基础。

《城市更新“十五五”规划》的出台，标志着我国城市发展模式的历史性转折，告别粗放扩张的“建设时代”，全面迈入精耕细作的“更新时代”。

增量时期的建设逻辑是交钥匙即完成，而存量时期交钥匙才刚刚开始。项目能否持续运营、能否产生现金流、能否保持活力，才是真正的考验，运营变得很重要，这是两个时代的根本区别。

案例实践：七种更新模式提供多元路径参考

通过七个案例，展示了不同类型城市更新的实践探索：

案例一：喀什老城更新，政府与居民合作的“自拆统建”模式。

喀什老城面临基础设施匮乏、房屋危旧等复杂难题，其创新做法是政府与居民深度合作。在古城范围内实行自拆统建——居民自行拆除旧房，保留可用材料；政府帮助完成结构设计确保抗震安全，并完善基础设施；居民负责室内外装修，由设计师量身定制，一户一方案。产权认定采取“邻里互认”方式，以现有住户为主，邻居之间签字画押确认产权归属。

资金来源为中央政策资金补贴、地方政府出资、居民出资和社会捐赠四部分共同构成，其中居民出资占比最大。该更新还允许功能转换，居民可自主选择做民宿、书店或商业等业态，规划部门仅进行底线管控。更新后，2025年喀什古城旅游收入达到90亿元，居民收入提高3倍。

案例二：株洲清水塘老工业区，培育新质生产力的产业空间更新。清水塘曾是重污染工业集聚区，通过环境治理将污染企业搬迁后，引入中车集团，同时配套完善环境与公共服务设施，引入文化艺术元素，实现向新能源、新兴制造等新质生产力方向的转型。

案例三：深圳妇女儿童大厦，闲置楼宇盘活的市场化路径。深圳将闲置楼宇通过招拍挂方式确定更新投资主体，给予20年运营权，由企业自行改造，但须保留妇女儿童公益性活动功能，允许在此基础上提供增值服务，以增值收益覆盖改造成本和运营成本。经测算有微利空间，企业积极参与。更新后提供的高质量亲子服务广受欢迎，预约火爆。

案例四：福州历史文化片区，保护与活化并重的历史空间更新。其核心做法是，所有历史建筑、文物建筑、风貌建筑全部保护修缮，街巷机理不变，不拓宽、不拉直，保留记忆与烟火气；同时根据现代生活需要，融入商务、商业、时尚、艺术等新功能，“老瓶装新酒”，现已成为福州旅游消费新地标。

案例五：成都玉林路街区更新，零拆迁、零新建的多业权街区运营模式。该街区产权极为分散，130多家业主中仅十余家为政府持有，其余均在私人手中。其创新在于成立“多业权街区共同发展联盟”，由一家专业运营公司与各业主逐一协商，形成统一管理、统一运营、统一品牌、统一服务、统一物业的发展机制。业态调整采取“五招”：新招一批、保留一批、提升一批、搬迁一批、挖潜一批，其中挖潜指孵化新品牌。

更新后，该街区成为继宽窄巷子之后成都又一张融合新旧、潮流与烟火的城市名片。运营方总结了六条经验：资产盘点要门清、政策解读要用足、产品定位要瞄准客群、设计要留住文化元素、治理机制要先行、场域运营要联动周边资源。

案例六：重庆下浩里历史文化街区更新，策展式商业共创模式。该项目引入70多位设计师和艺术家，采用策展理念进行更新，引入文化IP，依托江边桥头独特地形，打造沉浸式人文体验场景，成为文化艺术赋能城市更新的有益探索。

案例七：昆山粮库更新，工业遗产活化利用的多元资本合作模式。项目由国有资本平台、集体资本（村集体）和民营资本三方合作，各展所长。设计由崔恺院士团队完成，运营由万科旗下“有熊”文化品牌专业酒店负责。其启示在于：更新不能仅局限于空间本身的算账，而应将空间作为平台，延伸出农产品展示、服务等产业链条，实现多重收益，并反哺乡村形成正向循环。如果只靠空间本身算账，很多更新算不过账；要把产业链拉出来，收益才能放大。

最后谈几点思考。新时期的城市更新是服务人民、提高城市化质量的大更新，需要政府、市场、居民三方合作，既要重视设计建造，也要重视政策、模式等机制创新，二者相辅相成。可持续的更新，就是符合市场规律，就是政府的制度设计要让企业进来能赚到钱。住建部部长倪虹讲过，一件事要干成，涉及人、财、物，对应责、权、利，对应机、体、法，只有这些走顺了，更新事业才能行稳致远。增量时期和存量时期根本不同，必须重视政策模式、设计实施、改革创新的转变，只有这样，城市更新才能走稳走远。